Colombia: Ley de baldíos: negocio redondo tras la conquista de la última frontera agrícola

Por Aura Bolívar Jaime y Sergio Chaparro Hernández / Martes 21 de octubre de 2014

El sociólogo Alfredo Molano, estudioso como pocos del trasegar de los campesinos por la geografía nacional, cuenta muchas historias del país rural que son, en realidad, una sola.

Se trata de la historia de la ocupación del territorio en Colombia. Refiriéndose a la Arauca de los años cincuenta (la de Guadalupe Salcedo) Molano señala cómo, después de que los campesinos se asentaron en territorios inhóspitos con algún apoyo estatal: “la colonización fue abandonada a su propia dinámica y los colonos cayeron, poco a poco, en un endeudamiento crónico. La valorización del suelo y la bancarrota de los colonos dispararon la compra de predios por terratenientes que venían a la zaga de los campesinos. Las colonizaciones dirigidas se transformaron, por la mera lógica del mercado, en latifundios ganaderos o en empresas agrícolas”.

Más adelante, Molano nos recuerda que las frustraciones de los campesinos han sido similares en distintos confines del país, bien sea por efecto del mercado o de la violencia:

“Esta historia no ha sido vivida sólo en los llanos y las selvas del piedemonte oriental. En el Magdalena Medio, en Caquetá, en Córdoba y Sucre, en el Perijá, en el Urabá, en el Catatumbo, la derrota de la economía campesina de colonización ha dado lugar siempre a la concentración latifundista de la tierra. Sucedió también en la gran mayoría de proyectos de reforma agraria del Incora. Hoy todas esas tierras —que apenas sumaron un millón de hectáreas tituladas— están en unas pocas manos. El paramilitarismo y el narcotráfico han hecho lo mismo que los terratenientes y comerciantes tradicionales, sólo que lo han hecho de manera más violenta y más rápida: cinco millones de hectáreas son hoy de la mafia”.

“Cada territorio de colonización es pues un cementerio de ilusiones” decía el primer Informe Nacional de Desarrollo Humano en 2003. Para ese entonces dicho informe, cuyo título reflejaba con esperanza la convicción de que el conflicto armado era un complejo callejón que, no obstante, podía tener salida, planteaba como una de sus propuestas para atender el problema agrario la necesidad de “cerrar la frontera agraria que no haya sido intervenida y consolidar los frentes colonizadores mediante la creación de reservas campesinas”.

Desde esa fecha el campesinado ha perdido, por la acción de los armados y el abandono estatal, buena parte de las tierras que había conquistado abriendo monte. Pese a ello, los gobiernos no han culminado al día de hoy uno solo de los procesos de constitución de zonas de reserva campesina (ZRC) que varias comunidades han planteado desde la publicación del informe. De hecho Santos ha incumplido la promesa de su primer mandato de constituir una ZRC en los Montes de María. Por su parte, los empresarios han concentrado tierras en zonas ya colonizadas y han logrado expandirse a nuevas fronteras, a veces recurriendo a “estrategias sofisticadas” para pasar por encima de las normas que impedían la concentración de tierras, como ocurrió en la Altillanura, y sobre las cuales existen buenos argumentos para pensar que se hizo un uso abusivo del derecho que podría llevar a declarar la nulidad de estas compras. No obstante, ante el primer obstáculo que encontraron en su ánimo acumulador - un artículo de la Ley 160 de 1994 que les impedía hacerse con más de una Unidad Agrícola Familiar de predios que inicialmente hubiesen sido baldíos adjudicados a campesinos- los gobiernos han emprendido ágiles intentos para resolverles el problema. La última expresión de esa actitud diligente es la radicación del proyecto de Ley 133 de 2014 en la Cámara de Representantes.

¿Qué dice el proyecto del Gobierno?

El proyecto radicado por el Ministro del Interior Juan Fernando Cristo, pues al parecer el Ministro de Agricultura Aurelio Iragorri decidió declararse impedido por las denuncias de Wilson Arias por indebida adjudicación y concentración de baldíos que involucran a sus familiares, plantea cuatro puntos fundamentales:

1. La creación de la figura de Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (ZIDRE) en áreas geográficas con baja densidad poblacional, altos costos de adaptación productiva, elevados niveles de pobreza, déficit de infraestructura y cuyas características resulten inapropiadas para desarrollar unidades de producción familiar. Estas zonas serán determinadas por la Unidad de Planeación Rural Agropecuaria –UPRA- (art.1). La exposición de motivos deja claro que la figura está pensada para la Altillanura, aunque podría extenderse a otras zonas (¿estará pensando el gobierno en la periferia a la que quiere llevar "el desarrollo" en el posconflicto y que puede incluir las seis millones de hectáreas de las que ya habla el Superintendente?). En estos territorios los denominados “gestores de proyectos asociativos” podrán someter a aprobación del Ministerio de Agricultura proyectos que cumplan una serie de requisitos mínimos de participación de los campesinos (art. 4 y 5), a cambio de lo cual recibirán una serie de estímulos del gobierno (art 6).

2. La eliminación de la prohibición del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 de acumular en cabeza de un solo propietario más de una UAF de predios que inicialmente hayan sido adjudicados como baldíos para los “gestores de proyectos asociativos” en las ZIDRE (art.9). En plata blanca, esto quiere decir que las concentraciones de tierra por las que se ha cuestionado a empresas como Riopaila, Cargill, Mónica Semillas o a sociedades controladas por las familias Sarmiento Angulo o Uribe Moreno, serían permitidas de aquí en adelante, siempre y cuando se les consulte a los dueños originales de los predios sobre su interés en participar en un proyecto dentro de las ZIDRE y se cree un mecanismo para que los campesinos accedan, en un plazo de dos años, al 15% de las tierras del proyecto que excedan una UAF (art. 10). A los campesinos que se desprendan de sus títulos se los excluye de programas de dotación de tierras por un período de 15 años.

3. El establecimiento de una excepción para la regla de que los baldíos solo deben ser entregados a campesinos sin tierra (par. 2, art. 67, y arts. 71 y 72 de la Ley 160 de 1994) para el caso de las ZIDRE. En estas zonas el proyecto establece que las empresas agrícolas, forestales o ganaderas podrán solicitar al INCODER la entrega de baldíos en concesión, o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio –es decir, en la cual no haya transferencia de propiedad- (art. 7). Este punto resulta particularmente llamativo teniendo en cuenta que hace apenas tres meses Santos firmó la Ley 1728 de 2014 en la que se reiteraba la idea de que los baldíos eran adjudicables exclusivamente a familias pobres.

4. La creación del Fondo de Desarrollo Rural y Económico (FDRE), como una cuenta especial del INCODER, que se alimentará con los recursos obtenidos por lo que el Estado reciba por los contratos de concesión de baldíos. Los recursos del FDRE se invertirán en los proyectos autorizados en las ZIDRE. El negocio aquí es redondo: los empresarios pagan unos recursos por obtener baldíos en concesión (no en propiedad, lo cual seguramente los eximirá del impuesto predial y afectará los ingresos de los municipios), pero la plata que el Estado recaude por “arrendar” los baldíos se destinará a inversiones que favorezcan los proyectos propuestos por los empresarios. Ni siquiera las empresas mineras reciben un trato tan generoso: es como si, por ejemplo, lo que pagara la Drummond por concepto de canon minero, se lo devolviera la Agencia Nacional de Minería a través de subsidios para financiar los procesos de extracción del carbón en las minas del Cesar.

Dos puntos problemáticos

Sin pretender ser exhaustivos, aquí se señalarán dos aspectos del proyecto que nos parecen problemáticos por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia:

1. Es una medida regresiva para garantizar el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios.

Desde la expedición de la Constitución Política de 1991 el Estado adquirió el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (Artículo 64). Los puntos 2 y 3 del proyecto conducen a la acumulación de la propiedad o el uso de tierra que hoy está destinada a los trabajadores agrícolas, en personas que no tienen la condición de sujetos de reforma agraria, es decir, personas que ya tienen tierras y que no se encuentran en situación de pobreza y marginalidad.

Dicha propuesta es sumamente grave teniendo en cuenta que, como lo ha reconocido la Corte Constitucional en Sentencia T-488 de 2014, Colombia es uno de los países con más alta concentración en la propiedad rural en el mundo, situación que se ha agravado por la falta de información sobre los baldíos que tiene la nación (lo cual ha facilitado que se los roben mediante procesos ilegales de prescripción adquisitiva), por una política de adjudicación de baldíos que promueve la fragmentación o excesiva concentración de tierras (el 1,11% de los baldíos entregados representa casi el 40% del área adjudicada), y por la falta de voluntad o incapacidad del Estado para hacer cumplir las normas agrarias. La lectura de la Sentencia T-488 de 2014 debería ser una razón suficiente para que el Gobierno desista de la idea.

Es claro que el proyecto de ley implica un retroceso en la posibilidad de acceder progresivamente a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios, en tanto los baldíos exclusivamente destinados a ellos, serán ahora parte de la bolsa que deberán compartir con grandes propietarios, que estarán legalmente autorizados para concentrar la propiedad o el uso de dichos territorios. En esa medida se limitará aún más el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra, no solo por cuanto muchos predios serán entregados en concesión a los proyectos asociativos (muy probablemente por largos períodos de tiempo), sino además porque debido a las inversiones que se hagan sobre estos predios, la posibilidad de adquirirlos con posterioridad por los campesinos se verá anulada. El retroceso es patente teniendo en cuenta que si bien el proyecto reconoce que en otras zonas del país, como es el caso de Nariño, debería haber una economía basada en la pequeña y mediana propiedad, no se ha hecho nada para desconcentrar la tierra en esas otras regiones. La propia Corte Constitucional reconoce, en la sentencia previamente citada, que los resultados de la política de reforma agraria son precarios.

Ahora, si bien la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de que el legislativo adopte medidas regresivas en materia de derechos sociales –como es el caso del acceso a la tierra-, solo puede hacerlo en caso de que hayan sido cuidadosamente estudiadas, resulten necesarias, proporcionales y estén plenamente justificadas, de conformidad con el principio constitucional de progresividad. En gracia de discusión uno podría aceptar que en las ZIDRE flexibilizar las restricciones a la concentración de la propiedad, pese a ser una medida regresiva para garantizar el acceso a la tierra a los trabajadores agrarios, podría generar fuentes de ingreso para los trabajadores del campo vinculados a los proyectos que allí se desarrollen (postulado de por sí dudoso, como se explicará más adelante). Pero esa opción sólo resultaría constitucionalmente admisible si el Estado no tuviera otra alternativa, y ya hubiese ensayado otras fórmulas menos lesivas del derecho, como un ambicioso programa de reforma agraria en otras regiones, lo cual no ha ocurrido. Pero además, la medida no resulta proporcional porque implica un recorte injustificable en las posibilidades de acceso a la tierra por parte de los campesinos. Justamente, por la incapacidad de mostrar que la eliminación de los límites existentes a la concentración de baldíos adjudicados era una medida necesaria, proporcional y plenamente justificada, es que la Corte Constitucional declaró inexequible en sentencia C-644 de 2012 el primer intento del Gobierno Santos de eliminar estas restricciones.

En síntesis, dado que aún no se ha garantizado la democratización y desconcentración de la propiedad en otras zonas del país, el proyecto de ley, tal y como está concebido, representa un retroceso inadmisible en materia del acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios porque permite la concentración de su uso por parte de empresarios en las ZIDRE, en vez de facilitar su democratización. Aunque el proyecto puede basarse en propósitos constitucionalmente “legítimos”, el costo que trae en términos de concentración de la tierra es muy alto y es groseramente regresivo, lo que puede dar lugar a su inconstitucionalidad.

2. El proyecto pretende implementar un modelo agroindustrial donde lo ancho es para los empresarios y lo angosto para los campesinos.

El modelo que el proyecto de ley plantea desarrollar en las ZIDRES es muy similar al de la empresa INDUPALMA, el cual ya ha sido implementado por el exministro de Agricultura Rubén Darío Lizarralde en la vereda El Aceitico en Puerto Carreño y en otras zonas del país. De hecho la figura del “gestor logístico” parece muy similar a la que cumplía INDUCAUCHO, la “operadora logística” del proyecto liderado por Lizarralde en el Vichada, y cuestionado también en un informe de la Contraloría sobre el tema de baldíos.

En este modelo la inversión se costea a través de subsidios estatales que financiamos los contribuyentes o por medio de recursos de la cooperación internacional. Así ocurrió en el proyecto de INDUPALMA en Sabana de Torres (Santander), donde se estima que 12.021 millones, equivalentes al 33,6% de la inversión, fueron financiados con subsidios del Estado o recursos de cooperación. El resto lo asumen los asociados al proyecto, varios de ellos campesinos, por la vía del crédito. En el caso de la vereda el Aceitico, la inversión pública se destinó a la región solo cuando llegaron los empresarios aliados. De hecho a la exministra de Educación María Fernanda Campo, exesposa de Lizarralde y socia del proyecto con su hijo y sus hermanos (que empresas solicitaron subsidios mediante otras empresas), le tocó declararse impedida para decidir si el Ministerio trasladaba un internado y construía un colegio nuevo justo en la vereda donde la empresa estaba desarrollando el proyecto. Los contratos de operación que firma el operador logístico con los campesinos restringen la competencia pues el operador se convierte en un monopolio para venderles los insumos a los campesinos y en un monopsonio para comprarles su producción, imponiendo precios en ambos casos.

De esta forma: 1) el costo de la inversión se le traslada al resto de la sociedad, 2) el riesgo lo asumen los campesinos por la vía del endeudamiento y 3) los beneficios se aseguran por la severa restricción a la competencia que le permite al operador imponer precios de venta de insumos y compra del producto, con el agravante de que 4) el dueño de la tierra debe pagar una cuota de los ingresos brutos por la administración logística del predio. Es el modelo gana-gana, no porque necesariamente ganen ambos, sino porque el operador gana de cualquier modo, pierdan o ganen los campesinos. En palabras de sus artífices se trata de “la reforma agraria hecha por los empresarios”.

En este aspecto el proyecto de Ley parece coincidir en la misma premisa del exjefe paramilitar Vicente Castaño, planteada en una entrevista en Semana, de que para impulsar el desarrollo de las regiones había que sacar a los campesinos y llevar a los ricos, pues solo así llegaría la inversión estatal. “Desafortunadamente las instituciones del Estado sólo le caminan a esas cosas cuando están los ricos. Hay que llevar ricos a todas las regiones del país y esa es una de las misiones que tienen todos los comandantes” decía Castaño.

En efecto, la exposición de motivos del proyecto no da ninguna clase de respaldo técnico a la idea de que en la Altillanura, o en otras zonas del país, las unidades productivas campesinas son inviables. Al parecer estamos aquí ante una especie de profecía autocumplida: el gobierno cree que a los campesinos solos NO les puede ir bien en la Altillanura, no hace nada para que les vaya bien y en efecto les termina yendo muy mal por ese abandono. Luego plantea como algo necesario para desarrollar la región la entrada de los empresarios aliados, a los cuales sí les vuelca todo el apoyo estatal. Bajo esta lógica, cifras tan preocupantes como las reveladas hace poco por la Misión Rural de que la pobreza en el campo es tres veces mayor que en las ciudades, en vez de significar un apoyo decidido al desarrollo de territorios campesinos autónomos, como hasta ahora no ha ocurrido, se convierten en la justificación de que los campesinos no pueden salir adelante sino asociándose con los empresarios.

Todo indica que Castaño conocía muy bien la lógica con la que funciona el Estado.

La movilización es el camino

En la Sentencia T-488 de 2014, la Corte Constitucional nos enseña sobre un deber ineludible del juez constitucional que, en realidad, debería extenderse a toda la ciudadanía interesada en defender la Constitución. Dice la Corte

“[…] cuando la visión de la política agraria se aparta de su objetivo primordial, relegando los campesinos a un segundo plano para priorizar a las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad jurídica y económica, tal y como ocurrió con los proyectos de desarrollo agropecuario o forestal impulsados por la Ley 1450 de 2011, es deber del juez constitucional defender los intereses de las comunidades campesinas y las conquistas históricas a favor de los sectores marginados”

Ante la persistencia del gobierno en presentar reformas en contra de esas conquistas históricas de las que habla la Corte, se hace cada vez más patente la necesidad de una reorganización del movimiento agrario, tan golpeado durante décadas. Santos parece no haber aprendido nada de los paros del año pasado y sigue usando su capital político de espaldas a las exigencias del campesinado y en contravía de lo que viene negociando en La Habana. El mismo día que instalaba la mesa única con la Cumbre Agraria anunciaba la radicación del proyecto de ley. Bajo estas circunstancias la movilización, y el apoyo solidario de otros sectores de la sociedad a las agendas construidas por el movimiento campesino y étnico en defensa de una territorialidad acorde con sus propios criterios, se vislumbran como el camino a seguir.

Para que algún día el campesinado puede llegar a tener, con autonomía y sin violencias, una oportunidad en estas tierras.

Fuente: Prensa Rural