Colombia: Zonas de Reserva Campesina en el sur de Bolívar: Una propuesta de reordenamiento territorial rural

Por Luis Molina López / Miércoles 12 de enero de 2011

El artículo describe, mediante un proceso metodológico cualitativo y dentro de un marco de análisis que recoge aspectos tratados desde la perspectiva de la economía agraria y la geografía humana, los efectos de la política pública de reservas campesinas en el sur del departamento de Bolívar, así como sus avances y retos en el reordenamiento territorial rural.

En este contexto, el documento evidencia como en el sur de Bolívar se presentan nuevas configuraciones territoriales resultado de una construcción social ejercida por sus propias comunidades campesinas; igualmente, el documento busca presentar un breve análisis de la estructura agraria de las reservas campesinas e ilustrar el nuevo ordenamiento subyacente, producto del control territorial que están desarrollando actualmente los grupos armado ilegales.

Los avances, dificultades y retos de las reservas campesinas, son el eje central del presente articulo, ya que la figura se presenta como un interesante proyecto de política pública, no solo de colonización y de reforma agraria, sino de ordenación rural territorial, más aun cuando en el país no se ha logrado aprobar un ley orgánica de ordenamiento territorial que involucre de forma integral los aspectos territoriales con los agrarios, saliendo de la concepción de lo agrario por fuera de lo meramente agrícola.

INTRODUCCIÓN

El sur de Bolívar ha sido una región históricamente enmarcada dentro de una situación problemática compleja, donde confluyen varios factores determinantes como: el conflicto armado interno, la proliferación de cultivos de uso ilícito, la inequitativa concentración de la propiedad rural, el inadecuado acceso a servicios sociales básicos (educación, salud, saneamiento básico, etc.) y el paulatino avance del deterioro del medio natural. Dentro de este contexto problemático surgen dos reservas campesinas como resultado de un proceso de negociación entre el Estado y organizaciones sociales de base frente a la demanda de mejores condiciones sociales, económicas y políticas del campesinado no solo del sur de Bolívar sino del Magdalena medio en general.

Las zonas de reserva campesina ZRC propuestas pese a que no han tenido un apoyo decidido por parte del Estado para lograr su adecuada implementación, han presentado avances interesantes en el reordenamiento territorial rural para el sur de Bolívar, especialmente al presentarse como una nueva forma de organización territorial que trasciende los limites político-administrativos tradicionales (municipio, provincia, departamento, etc.) y permite avanzar en la construcción de una propuesta territorial regional, donde su configuración final no obedezca a la decisiones tomadas desde niveles de poder político tradicional, sino como respuesta a los procesos históricos y culturales de sus pobladores.

Dado que el sur de Bolívar es una región con ventajas naturales y de geoposicionamiento estratégico dentro del contexto nacional, aun no ha logrado construir una propuesta de desarrollo territorial que le permita avanzar hacia mejores y mayores niveles de bienestar para sus pobladores. En este sentido, el presente artículo busca describir sucintamente los efectos de la política pública de reservas campesinas, así como sus avances y retos en la ordenación territorial rural, ya que esta novedosa figura se presenta como una herramienta que aun no alcanzado los niveles de comprensión ni de implementación necesarios para cumplir con su propósito inicial de democratizar el acceso a la propiedad de la tierra y mantener una estructura agraria donde prime la pequeña y mediana propiedad.

1. ACERCA DE LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA

Desde la promulgación de la constitución nacional Colombiana, encontramos como deber del Estado, entre otros, “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa..., con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos” (Constitución Nacional, 1991. art. 64).

En este contexto normativo, surge la Ley 160 de 1994, la cual define las reservas campesinas como áreas geográficas seleccionadas por la junta directiva del Incora, teniendo en cuenta las características agroecológicas y socioeconómicas regionales, dichas zonas mantienen como propósitos fundamentales: la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras, fomentar la pequeña propiedad campesina y prevenir, la descomposición de la economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano empresario (3).

Las reservas campesinas se reglamentan en 1996 a través del decreto 1777, y un mes después se fijan los criterios generales y el procedimiento para seleccionarlas y delimitarlas con el acuerdo 024. Las ZRC tienen como objeto: “fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas (4)”. De igual forma, el decreto reglamentario 1777 establece como objetivos específicos de las reservas entre otros:

1. Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país.

2. Evitar y corregir los fenómenos de inequitativa concentración, o fragmentación antieconómica de la propiedad rústica.

3. Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina y de los colonos en las zonas respectivas.

4. Crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política.

5. Fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional.

Aunado a los objetivos mencionados, las ZRC fomentan la pequeña propiedad rural, acorde con las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Este nuevo instrumento permite armonizar las políticas desarrollo rural, de medio ambiente y de ordenamiento del territorio, en especial a la hora de guiar el proceso de regulación, ocupación y aprovechamiento de baldíos. Dentro de los aspectos más importantes de esta figura encontramos que al interior de las mismas se fijan límites a la propiedad rural en términos de unidades agrícolas familiares UAF (5), lo cual dinamiza el mercado de tierras entre propietarios y campesinos colonos, además, la figura da prioridad a las acciones del Estado en cuanto al otorgamiento de subsidios e incentivos a favor de las poblaciones campesinas.

Es oportuno ahora señalar en este momento, que las reservas campesinas, se presentan como una política pública que redefine la tradicional forma de concepción de colonización en nuestro país, ya que permite explorar alternativas de reordenamiento de la estructura predial latifundista, al imponer limites a los rangos máximos y mínimos de adjudicación.

2. CONTEXTO GENERAL DE LAS RESERVAS CAMPESINAS EN EL SUR DE BOLÍVAR

Las reservas campesinas son un instrumento relativamente reciente de políticas públicas en Colombia, esta nueva figura se ha implementado en varias regiones y municipios del país como el Pato-Balsillas (Caquetá),

Calamar (Guaviare), Cabrera (Cundinamarca), en el Sur de Bolívar en Arenal-Morales y en el Valle del Río Cimitarra en los municipios de San Pablo, Cantagallo y Yondo. Este capitulo presenta los resultados de la investigación culminada a principios de 2005, pasando por su caracterización geográfica espacial y por la reconstrucción histórico normativa de la política pública hasta llegar a su configuración en la región en mención.

2.1 Localización geográfica espacial

El área de estudio se localiza en Colombia al sur del departamento de Bolívar, esta región mantiene límites con los departamentos de Antioquia, Cesar y Santander. Básicamente las áreas estudiadas son dos reservas campesinas; una la del Sur de Bolívar, se localiza en la margen izquierda del río Magdalena entre las coordenadas ESTE: 1.008.400 – 1.023.400 y NORTE: 1.390.300 – 1.430.500, con una extensión de 28.715,6094 Ha (6); la comparten los municipios de Arenal, Morales y Simití (en una pequeña proporción); la otra la del Valle del Río Cimitarra, se ubica en el costado oriental de la cordillera central y parte del valle del río Magdalena, y al costado sur de la serranía de San Lucas. La región se extiende entre las coordenadas planas vértice nororiental (Mn 1.360.000, Me 1.030.000) y vértice surocidental (Mn 1.220.000, Me 940.000), (7) en inmediaciones de los municipios de San Pablo, Cantagallo, en el Sur de Bolívar y, Yondo en el nordeste Antioqueño (ver anexo mapa 1).

2.2 El proceso histórico normativo de las reservas

La figura de zonas de reserva campesina ZRC aparece en la legislación Colombiana con la expedición de la Ley 160 del 3 de agosto de 1994, por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino. Dos años más tarde se reglamentan a través del decreto 1777 del 1 de octubre de 1996, como consecuencia de las movilizaciones campesinas y de cocaleros ocurridas en ese mismo año, no solo en el Sur de Bolívar sino en otras regiones del país como el Putumayo, Guaviare y Caquetá. Estas movilizaciones, según Fajardo, ocurrieron a raíz de la aplicación masiva de controles a la comercialización de insumos para el procesamiento de la hoja de coca, también demandados con fines de uso lícito (cemento, combustibles).

Luego de las marchas campesinas de 1996 aparece el 25 de noviembre de este mismo año el acuerdo 024, el cual fija los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar las zonas de reserva campesina, contexto normativo que da las pautas para constituir las primeras reservas en el país.

A mediados de 1999 se constituye y delimita la reserva campesina de Arenal-Morales en el sur del departamento de Bolívar mediante el acuerdo 054, como respuesta del Estado a las demandas de los campesinos, nuevamente en el sur de Bolívar en 1998, situación que obliga al gobierno a delimitar la reserva campesina piloto de Arenal – Morales como estrategia para calmar los ánimos de las comunidades campesinas y como una medida complementaria que se conjugaría con la formulación del plan de desarrollo integral de derechos humanos para el Magdalena Medio.

Ahora bien, este proceso de creación de reservas campesinas se mantuvo en el Magdalena Medio específicamente en los municipios de San Pablo, Cantagallo, en el sur de Bolívar y, Yondo en el nordeste Antioqueño, dando lugar a la constitución y delimitación de la ZRC del Valle del Río Cimitarra, establecida por la resolución 028 del 10 de diciembre de 2002, la cual fue posteriormente suspendida mediante resolución 046 del 3 de abril de 2003; este proceso de constitución y posterior suspensión ocurre, primero, por la decidida acción de la Asociación de Campesinos del Valle del Río Cimitarra, en la búsqueda de estabilizar la economía campesina y en busca de la titulación masiva de terrenos baldíos y de inversión no solo desde el Estado sino desde organismos de cooperación internacional; segundo, por que el 7 de marzo de 2003, mediante reunión de las autoridades y representantes de la comunidad de los municipios en mención profieren un comunicado a la opinión pública, donde manifiestan su descontento por la constitución de la reserva campesina del valle del río cimitarra, el cual es enviado al gobierno nacional y la junta directiva del INCORA, la cual establece que hasta que no se establezcan plenamente los hechos de inconformidad de la comunidad, o se consideren superados dichos motivos, la junta directiva del INCORA decide suspender la ZRC en cuestión (8).

Como resultado de este proceso histórico y normativo, el sur de Bolívar cuenta en la actualidad con una reserva vigente (Arenal-Morales) y una suspendida (Valle del Río Cimitarra), la primera, aun no ha logrado implementarse adecuadamente debido a la falta de una acción decidida del Estado, tanto en asistencia como en recursos económicos para su desarrollo; la segunda, presenta un fuerte conflicto interno armado que no permite avanzar en un proceso de reconciliación y negociación entre los actores armados ilegales, situación que no deja claro el futuro de esta reserva.

2.3. El modelo de estructura agraria predominante en las ZRC del sur de Bolívar.

La estructura agraria de las reservas campesinas del Sur de Bolívar, mantiene un modelo de tipo bimodal, este corresponde fundamentalmente a la polarización de la propiedad de la tierra entre un sector compuesto por minifundios y predios de economía campesina, y otro de tipo latifundista, compuesto por mediana y gran propiedad. El modelo bimodal presente en las reservas no se aparta de las características clásicas expresadas por Antonio García, es decir, presenta debilidad e incertidumbre sobre los derechos de propiedad, bajos niveles de ahorro y dificultad para consolidar e implementar sistemas de cooperación, uso ineficiente del suelo, débil presencia del Estado, y discriminación y exclusión económica y social contra los pequeños propietarios.

Alrededor de estas afirmaciones, observamos como la gráfica 1 presenta la estructura predial de la ZRC de Arenal-Morales, allí se aprecia claramente la bimodalidad de la cual hacíamos referencia, evidenciando la relación inversa entre predios minifundistas y latifundistas, en donde el 77,5% son menores a una UAF y ocupan tan solo el 19,9% del total del área de la reserva, a diferencia de un 5,8% de predios con extensiones mayores a 105 hectáreas, esta situación refleja claramente la mayor concentración de tierra en unos pocos predios frente una alta subdivisión de las parcelas campesinas.

Cabe concluir que la concentración de la tierra, el difícil acceso a mercados, la falta de créditos accesibles, el deterioro paulatino del medio natural, la presencia de cultivos de uso ilícito y el continuo asecho de la violencia generada por el control territorial de guerrilleros y autodefensas, son elementos característicos de la estructura agraria de las reservas campesinas de la región del sur de Bolívar. La confluencia conflictiva de los elementos mencionados dentro de la estructura agraria del sur de Bolívar, presentan grandes dificultades para el desarrollo integral de estas zonas, ya que se configura socialmente problemática, no solo dentro de las relaciones sociales, económicas, políticas y ambientales, sino dentro del proceso mismo de ordenamiento territorial que busca la política pública, ya que los elementos descritos, juegan un papel preponderante donde la tenencia segura de la tierra y las acciones violentas mantienen un rol decisivo para el desarrollo territorial regional del Magdalena Medio.

3. Campesinos, conflicto interno armado y reconfiguración territorial

Con las marchas de 1996 y el éxodo campesino hacia Barrancabermeja en 1998, se reinicia un proceso de guerra, presente en la región, que culmina (9) con un nuevo ordenamiento del territorio, donde se pasa de un dominio casi total de la guerrilla (FARC y el ELN), al control parcial de los paramilitares; este reordenamiento del territorio se concretiza para los paramilitares en el dominio absoluto de las cabeceras municipales de la región (ver anexo mapa 2) y de las zonas aledañas de llanura aluvial.

Por su parte en las guerrillas (10) se hace evidente su repliegue militar y la pérdida del control de buena parte del territorio. Este nuevo orden territorial es el resultado de un proceso violento de guerra, masacres y desapariciones forzadas que se mantuvo desde finales de 1998 en la región, y tuvo su punto más álgido entre el 2000 y el 2001, con las más de 400 muertes selectivas acontecidas en Barrancabermeja (11).

El hecho que los paramilitares mantengan el control territorial de buena parte del territorio de las reservas campesinas, genera grandes inconvenientes para implementar una figura que busca eliminar la concentración antieconómica de la tierra, ya que muchos terratenientes regionales financian estos grupos como una medida de protección para sus bienes. Frente a este nuevo control territorial los pobladores dicen: es una zona de descanso, se dice que dominan los paras, pero no es tan así, hay otros grupos [guerrilla] transitando la zona baja (12).

Fundamentalmente las asociaciones campesinas de base, como la ACVC y Asoreserva, están buscando construir una propuesta de ordenamiento territorial rural a partir de las dinámicas que históricamente han tenido con la tierra, estas dinámicas se han ido concretizando en figuras socioterritoriales complejas como las reservas campesinas, encauzando esfuerzos dentro de una estrategia mayor de reforma agraria y de (re) ordenamiento territorial construido desde la base social, y buscando una relación armónica entre sociedad y medio ambiente.

La confluencia histórica de concentración de la tierra, de bimodalidad en la estructura agraria, de deterioro de los recursos naturales y de violencia a partir del control de zonas marginales y con profundos desequilibrios en la economía agraria, se convierte en la razón de ser para el surgimiento de las reservas campesinas, esta multiplicidad de factores complejizan las acciones sobre el territorio y dificultan, aun más, las relaciones del campesino con los actores armados, los cuales no han encontrado la estrategia eficaz para enfrentar situaciones socialmente problemáticas que en muchas oportunidades repercuten en acciones violentas.

4. A MANERA DE CONCLUSION

De la política pública

La política pública de zonas de reserva campesina, más que la redefinición de las políticas de colonización, es un avance en el ordenamiento y desarrollo territorial rural, ya que permite traspasar los límites de las entidades territoriales y configurar regiones que no obedecen a una decisión arbitraria de tipo tecnocrático, sino que son el producto de las dinámicas sociales suscitadas por el diario transcurrir de sus comunidades; se debe precisar también, que la política pese a fijar limites a la propiedad y mantenerla dentro de unidades que promuevan el desarrollo de la economía campesina, no ha dado aun el paso a legitimizar y a hacer efectivo ese nuevo reordenamiento social de la propiedad, lo cual deja entrever sus limitantes de tipo político y de decisión institucional.

El futuro inmediato de las ZRC en el Sur de Bolívar es incierto, ya que la política nacional de desarrollo rural y el programa presidencial contra cultivos ilícitos PPCI, contempla como prioritarias las áreas de desarrollo rural y agropecuario ADR, para implementar las acciones en materia de desarrollo rural alternativo, dejando de lado, o más bien, desconociendo la legitimidad social de las reservas campesinas. Esta situación acontece debido a la estigmatización dada a las reservas por los grupos paramilitares en las zonas donde están constituidas. Conviene distinguir que las ADR se presentan contrarias a las ZRC, ya que, aun cuando sus objetivos centrales son presentados similarmente, las ADR no contemplan una estrategia clara de reordenamiento social de la propiedad rural como si lo hace las reservas campesinas, asimismo, la problemática sociopolítica parece desaparecer de la esfera del desarrollo rural e igualmente la participación activa de las comunidades no se vislumbran como eje trascendental en la toma de decisiones que afectan su propio desarrollo.

Es notoria la omisión, por parte del Estado, de articular las políticas de desarrollo, igualmente, las reservas campesinas, pierden su verdadera finalidad (en una categoría de política transaccional (13)), ya que carecen capacidad para concertar y negociar frente a situaciones problemáticas.

La política de reservas campesinas en el Sur de Bolívar no ha evidenciado ningún avance acorde con los objetivos con los cuales fue concebida debido a su inconclusa implementación. Aun cuando es una figura con loables intenciones, no ha logrado convertirse en una herramienta de articulación de políticas de desarrollo rural, por el contrario las decisiones de parte del Estado no reflejan una decidida acción hacia el fortalecimiento de este tipo de políticas.

De los avances y retos en el (re) ordenamiento territorial rural del sur de Bolívar

Las relaciones que se generan alrededor de la tenencia de la tierra, y de esta en la configuración social, política, económica y territorial, fue y sigue siendo, la estructura principal que subyace a cualquier proceso de desarrollo territorial rural para los municipios del Sur de Bolívar. La tenencia de la tierra es la principal demanda del campesinado en el Magdalena Medio, esta le permite no solo el acceso a un bien capitalizable con seguridad económica, sino acceso a créditos para la producción agrícola, además que incentiva la inversión en las unidades de producción familiar, lo cual repercute en un aumento de la productividad de las mismas.

Es necesario recalcar, que las reservas campesinas constituidas en Arenal-Morales y en el Valle del Río Cimitarra, son el resultado de un intento incompleto de implementar parcialmente una política pública, no solo de colonización sino de ordenamiento territorial rural. Ahora bien, la búsqueda de soluciones al problema de tenencia de la tierra, al manejo adecuado de los recursos naturales y al desarrollo integral (económico, social y político) de los campesinos, ha sido el propósito general de la política, pero la realidad se presenta de forma distinta ya que sus pobladores no ven un avance significativo en el logro de estos objetivos.

Tal vez uno de los alcances más significativos de la política, en el reordenamiento del territorio, aun cuando no se alcanzó a limitar la propiedad rural, y no se logro avanzar en un cambio significativo sobre la bimodalidad agraria, es haber trascendido los límites político-administrativos tradicionales, dando como resultado una reconfiguración del territorio (ver anexo mapa 3), a partir de las dinámicas sociales de sus pobladores; esta nueva situación obliga a repensar los espacios territoriales no solo desde los municipios sino desde las regiones, y más aun, a pensar estas últimas como resultado de una construcción social que obedece a un proceso de relaciones entre sus pobladores.

No cabe duda que las reservas campesinas del Sur de Bolívar se encuentran entre una estructura agraria bimodal y una propuesta de reordenamiento territorial inconcluso, donde, los cambios en la propiedad rural se limitaron a una escasa titulación de predios, que no necesariamente correspondían a unidades productivas para un núcleo familiar, y donde, no se afectó de forma significativa la gran propiedad y por el contrario se incentivó la microfundización de la estructura predial (14), como se observa en algunas veredas en proximidades de la cabecera municipal de Arenal. Sin embargo, y aún cuando no se ha logrado implementar los objetivos específicos de la política, se denota un leve cambio hacia la búsqueda de un reordenamiento territorial político administrativo producto de la lógica de sus pobladores y no como resultado de decisiones tecnocráticas.

Notas:

1. El presente artículo hace parte de una investigación más amplia acerca de los efectos de la política pública de reservas campesinas, tanto en la estructura agraria como en las relaciones generadas entre campesinos y actores armados ilegalmente en el Sur del departamento de Bolívar.

2. Docente de la escuela de ingeniería ambiental y de saneamiento de la Universidad de la paz en Barrancabermeja Santander.

3. República de Colombia, Congreso de la república, Ley 160 de 1994, art. 79.

4. Ministerio de Agricultura y desarrollo rural, decreto 1777 de octubre 1 de 1996 por el cual se reglamenta parcialmente el capitulo XIII de la Ley 160 de 1994, en lo relativo a las Zonas de reserva Campesina.

5. La Unidad Agrícola Familiar- UAF, Según el DNP, se define como “un fundo de explotación agrícola, pecuaria, forestal o acuícola que depende directa y principalmente de vinculación de fuerza de trabajo familiar, sin perjuicio del empleo ocasional de mano de obra contratada. La determinación de tal fundo depende de la extensión, cobertura y uso de la tierra y de la producción en la zona, de tal manera que sea suficiente para suministrar cada año a la familia que lo explote, en condiciones de eficiencia productiva promedio, ingresos equivalentes a 1.080 salarios mínimos legales diarios”

6. Dato obtenido de la confrontación de la cartografía DANE, formato E00, planchas números 75 y 85 Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC, escala 1: 100.000, Plancha Incora ZRC Arenal y Morales, escala 1: 100.000, 1998, y planchas prediales IGAC, escala 1:25.000, 75-I-C, 75-I-D, 75-III-B, 75-III-D, 85-I-B.

7. INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA. (2002). Resolución 028 de diciembre 10 por el cual se constituye y se delimita la zona de reserva campesina del Valle del Río Cimitarra en los municipios de Yondó en Antioquia y, Cantagallo y San Pablo en el departamento de Bolívar.

8. Elaborado con base en la resolución 046 del 3 de abril de 2003.

9. Al decir culmina no se expresa que este completamente acabado, sino que se mantiene dentro de una aparente calma que no explicita su reinicio.

10. Principalmente las FARC, pues el ELN ha tenido en los últimos años un repliegue militar mayor.

11. Al respecto el observatorio de paz integral OPI, en su pagina www.opi.org.co, se encuentra construyendo una base de datos con los principales hechos, de la ultima década, que atentan contra los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, en temas referentes a amenazas, ataque a bienes civiles, enfrentamientos armados, atentados, desaparición forzada, desplazamiento forzado, homicidios, torturas, acciones bélicas, etc.

12. Declaraciones de un líder campesino de la ZRC de Arenal-Morales.

14. Entiéndase por microfundio los predios menores a media Unidad Agrícola Familiar UAF.

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Fuente: Agencia Prensa Rural