Ley Anti-ONG: doble agravio a los pueblos indígenas

La aprobación en el Congreso de la República del texto sustitutorio (1) que modifica la Ley 27962 (2), denominada Ley Anti-ONG, ha sido criticada por afectar el derecho de asociación, el derecho de acceso a la justicia de la población vulnerable, la libertad de expresión y por transgredir el funcionamiento interno de las organizaciones no gubernamentales que pretendan fiscalizar al Estado o denunciar situaciones de abuso de poder.

Estamos de acuerdo que se trata de graves vulneraciones a derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en la Convención Americana de Derechos Humanos.

Sin embargo, uno de los temas poco enfatizados atañe al caso de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, ya sea a nivel nacional o regional, quienes se verían especialmente perjudicadas con la aprobación de esta nueva normativa, en la medida que la mayoría de ellas se encuentran reconocidas como asociaciones civiles y registradas ante la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI). 

Se trata de una situación poco atendida que refiere un problema estructural mayor originado por la forma que el Estado peruano reconoce a los pueblos indígenas. Al respecto, se observa que en nuestro país el ordenamiento vigente, a nivel constitucional y legal, establece que la mayoría de las personas provenientes de alguno de los pueblos indígenas u originarios se encuentran reconocidos a través de la denominación legal de comunidades campesinas y nativas.

Esta figura surge en 1969 con la Ley de Reforma Agraria (Decreto Ley 17716), que cambia la designación de comunidades indígenas a comunidades campesinas para aquellos que habitaban en zonas rurales andinas y de la costa. Mientras que para los pueblos que vivían en zonas amazónicas, se les atribuyó, en 1974, el nombre de comunidades nativas (Decreto Ley 20653) (3).

Este reconocimiento legal fue elevado a nivel constitucional en los textos de 1979 y posteriormente en 1993, desarrollándose un conjunto de disposiciones normativas en torno a estas comunidades campesinas y nativas que significaron que los integrantes de estos colectivos se organizaran tomando como referencia esta forma de personería jurídica.

No sería hasta inicios de la primera década del presente siglo cuando por influencia del derecho internacional (4), pero también por una serie de conflictos sociales que tuvieron desenlaces trágicos (5), que surgieron los primeros cambios legales que aludían a la categoría jurídica de pueblos indígenas.

Así destaca, en primer lugar, la Ley 29785 (Ley de Consulta Previa) y la creación de la Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios (BDPI) (6), además del establecimiento del Ministerio de Cultura como ente rector en materia de pueblos indígenas u originarios.

A partir de lo señalado, se aprecia que en el país han coexistido en las últimas dos décadas más de una forma de reconocimiento de los pueblos indígenas. Por un lado, las comunidades campesinas que se reconocen como parte de un pueblo indígena y las comunidades nativas en la Amazonía, las cuales deben inscribirse en los Registros Públicos (7).

Por otro lado, en la BDPI se ha identificado de manera oficial a 55 pueblos indígenas (51 provenientes de la Amazonía y 4 de los Andes).   

Esta regulación paralela ha tenido diversos efectos adversos que, en el caso de las organizaciones representativas de los pueblos indígenas, ha significado una serie de limitaciones para el ejercicio y cumplimiento de sus objetivos.

Entre ellos ubicamos a su reconocimiento jurídico ya que al no existir en el ordenamiento nacional vigente la posibilidad de obtener una personería jurídica con la categoría de “pueblos”, se ven en la práctica forzadas a registrarse con una modalidad que no es propia de sus características, configurándose una situación discriminatoria.

Adicionalmente, esta situación se agrava cuando se aprueban disposiciones legales, como lo ocurrido recientemente en el Congreso de la República, que en el ánimo de endurecer los controles y fiscalizar arbitrariamente a las organizaciones no gubernamentales, registradas como asociaciones, generan un doble agravio a quienes se nuclean en torno a los colectivos organizados de segundo o tercer nivel, y que son representativos de los pueblos indígenas u originarios.  

Lo señalado, entonces, exige un nivel de atención que permita identificar aquellas situaciones en las que, por la vigencia de un modelo jurídico mono cultural, no ha sido posible considerar la actualidad y particularidad de colectivos que responden total o parcialmente a una diferente matriz cultural, lo que debería haber significado no solo el reconocimiento de estos, sino una adecuación cultural de la normativa para su adecuada implementación (8).

A esto debe sumarse diversas normas internacionales como el Convenio 169 de la OIT (9), la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (10), la Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas (11) y la reiterada jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que reconocen la personalidad jurídica de los pueblos indígenas como un medio para garantizar el ejercicio de sus derechos, especialmente, del territorio.

A modo de conclusión, cabe sostener que corresponde efectuar un examen detenido de cada una de estas afectaciones a la luz de la particularidad cultural de los pueblos indígenas, identificando cómo los derechos de libre asociación, de acceso a la justicia, de igualdad y no discriminación o de libre expresión, no solo resultarían socavados, de promulgarse esta ley, sino que, en el caso de ellos, tienen un agravio adicional cuando se menoscaba el derecho a la personalidad jurídica.

Referencias:

(1) Puede leerse el texto sustitutorio aprobado en el Pleno del Congreso de la República en:  https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MjY1MzA4/pdf. (Revisado el 29 de marzo de 2025). El cual se ha convertido en autógrafa y enviado al Poder Ejecutivo para su observación o promulgación.

(2) Ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI).

(3) En 1978 se aprueba el Decreto Ley 22175 que es la vigente Ley de Comunidades Nativas.

(4) En el 2007 se aprueba la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

(5) Los sucesos de Bagua en junio del 2009.

(6) Regulada mediante Resolución Ministerial 202-2012-MC.

(7) Además, que dependen del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego para su formalización y titulación, siendo el órgano rector en materia de propiedad agraria.

(8) Si bien en el artículo 191 de la Constitución se alude a la figura de pueblos originarios, no ha sido suficiente para cambiar la orientación del ordenamiento jurídico vigente.

(9) Convenio 169 de la OIT.

Artículo 3.- Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos.

(10) Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Artículo 4.- Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas.

(11) Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Artículo IX. Personalidad Jurídica. Los Estados reconocerán plenamente la personalidad jurídica de los pueblos indígenas, respetando las formas de organización indígenas y promoviendo el ejercicio pleno de los derechos reconocidos en esta Declaración.

Fuente: Servindi