Propuesta de ley indígena, una trampa para los pueblos de México

En México existe un reclamo histórico por el reconocimiento constitucional de los derechos indígenas, incluyendo los territorios indígenas, de manera que la iniciativa ha sido recibida con expectativa y hasta con cierto entusiasmo por parte de la sociedad organizada. Personas de los pueblos y expertos escuchados para este reportaje reconocen que puede representar un parteaguas para la cuestión agraria e indígena en México. Por eso “la necesidad de analizar con pinzas la propuesta”, como advierte el abogado mixteco Francisco López Bárcenas en entrevista  para Avispa Mídia.

Actualmente, de acuerdo al Registro Agrario Nacional, alrededor de 51% de las tierras en México son propiedad social conformada por comunidades agrarias (bienes comunales y ejidos), resultado del reparto de tierras a partir de la Revolución mexicana, reconocidamente el reparto más importante que ha habido en toda América Latina.

La relación entre propiedad social y pueblos indígenas es profunda. Alrededor de 16 mil 200 de los más de 32 mil 500 núcleos agrarios del país cuentan con población indígena. Una investigación del colectivo Geocomunes corrobora esta relación. Por lo menos el 51.34% de la población de comunidades agrarias habita hogares indígenas.

En su análisis, Geocomunes sostiene que, a pesar de que en México no haya, formalmente hablando, territorios indígenas, existe “sin duda un ejercicio constante de raíces profundas de construcción y apropiación cotidiana del territorio por parte de los pueblos originarios, y es en este ejercicio de apropiación y lucha por el territorio que la existencia de los núcleos agrarios (ejidos y comunidades) resulta muy importante, no tanto por lo que el Estado mexicano reconozca, sino por lo que los pueblos originarios han hecho de él”.

Como reconoce el gobierno mexicano, el 80% de bosques y selvas, así como una gran diversidad agrícola y genética están en los ejidos y comunidades, y es ahí donde se concentra la mayor riqueza cultural y de biodiversidad del país.

Sin embargo, en el derecho agrario, marco jurídico rige a las comunidades agrarias, se reconoce la figura del campesinado como sujetos de derechos, y no a los pueblos indígenas. “Lo que se pretende [con la ley] es reconocer áreas donde están los asentamientos indígenas y sus prácticas culturales independientemente del régimen agrario, de si son ejidos o bienes comunales, incluso en las ciudades”, explica para Avispa Mídia el abogado Guillermo Luévano Bustamante, profesor e investigador en la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, que hace 15 años trabaja con pueblos y comunidades en cuestiones territoriales.

Incluso el ministro presidente de la Suprema Corte de la Nación, abogado indígena Hugo Aguilar Ortiz, en un evento en la Procuraduría Agraria, fue más allá y sostuvo que “estamos frente a la posibilidad de migrar del derecho agrario al derecho territorial”.

La cuestión que se pone sobre la mesa - además de las intenciones de distintos actores y de la retórica que ha circulado especialmente en medios oficiales del gobierno - es, ¿en qué términos la propuesta aterriza temas como la tierra y el territorio, los recursos naturales y la autonomía de los pueblos?

En Avispa Mídia nos dimos a la tarea de escuchar distintas voces y leer distintos documentos para entender estos términos específicamente, sin la pretensión de abarcar los 453 artículos divididos en 8 libros que componen la propuesta.En el análisis del abogado Francisco Bárcenas, la propuesta, “tengo que decirlo en beneficio de quienes la elaboraron, está bien escrita, finamente escrita, pero yo creo que ahí está la trampa”.

Sujetos de Derecho, hasta que autorice el INPI

En la reforma al artículo 2º de la Constitución, realizada en 2024, se reconoció constitucionalmente a los pueblos indígenas como sujetos de derecho público, dejando de ser objeto de derecho público, es decir, los pueblos y comunidades indígenas pasan a tenerpersonalidad jurídica propia, patrimonio y la capacidad legal de participar directamente con el Estado.

Sin embargo, la propuesta de ley establece que este “reconocimiento” no es automático, hay un largo camino burocrático para que eso ocurra. Es necesario que se realice una consulta interna, luego una asamblea regional, después escribir un estatuto regional con denominación, atribuciones y patrimonio, armar un expediente y mandarlo al Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI). El instituto lo revisa y, dice el artículo 20 de la propuesta, “en su caso, emitirá un dictamen”.

De acuerdo con la organización Indígenas 3D, esas tres palabras “en su caso” son las que importan. “No dice que lo emitirá, dice que lo emitirá si procede, y quien decide si procede es el mismo instituto. Nuestra existencia jurídica termina dependiendo de una firma en una oficina del gobierno federal”, aclaran en un documento que la organización define como ‘cuadernillo sombra’, el cual fue “hecho para buscar lo que no aparece” en el cuadernillo explicativo de la Propuesta de Iniciativa de Ley General de Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicanos, elaborado por el gobierno federal, explican sus organizadores.

La propuesta contradice la propia Constitución, alerta la organización Indígenas 3D. El artículo 2º constitucional reformado en 2024 define que “la conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental”, y no un proceso burocrático, defienden. “Una ley no puede exigir condiciones que la Constitución no exigió”.

Para Luévano Bustamante, el proceso burocrático homogeneiza las distintas realidades organizativas, políticas y culturales de los pueblos y comunidades que existen en México. Por ejemplo, muchos pueblos no poseen estatutos escritos porque tienen sistemas de cargos, autoridades tradicionales y formas de acuerdo que llevan siglos funcionando sin necesidad de papel, y que difícilmente caben en un formato.

Además, en este proceso es “el Estado el que toma registro de quién sí y quién no es comunidad (…), son formas de control estatal a través de requisitos administrativos”, sostiene el abogado Bustamante, “porque entonces para ser reconocido como sujetos de derecho público y, de esta manera, acceder a los fondos y también para defender derechos de manera colectiva tienen que estar en el registro, en el padrón, en el catálogo”.

En el ‘cuadernillo sombra’ se cuestiona todavía el papel del INPI en este proceso de “reconocimiento”. De acuerdo a la propuesta de ley, el instituto puede “acompañarnos desde el inicio, darnos asistencia técnica y metodológica, y también ‘coadyuvar en la solución de posibles controversias’. Si surgen desacuerdos sobre cómo aplicamos nuestros propios sistemas normativos, el instituto ‘podrá llevar a cabo la conciliación correspondiente’. Juntemos entonces las atribuciones que va acumulando el mismo instituto: nos asesora, concilia nuestros conflictos internos y después dictamina si nuestro proceso fue válido. Aunque quienes trabajen ahí tengan la mejor voluntad, alguien que asesora, concilia y dictamina al mismo tiempo difícilmente puede ser imparcial. Y cuando una autoridad de fuera entra a conciliar nuestros pleitos internos, ya está decidiendo sobre nuestra vida interna”.

La investigadora Mayvelin Flores Villagómez, académica de la Facultad de Economía de la UNAM y especialista en estudios latinoamericanos, coincide en que el Estado busca institucionalizar la vida de las comunidades y crear mecanismos que intervengan en las dinámicas internas de los pueblos. “Las tensiones deben de resolverse en una asamblea comunitaria. Además, estos mecanismos van a generar más tensiones entre distintas entidades que coexisten al interior de las propias comunidades”, advierte.

Pueblos sin autorización del Estado

Berenice Sánchez es Otomí de San Francisco Magú, en el estado de México. “Nosotros sabíamos que existíamos como pueblos, dentro del territorio, que somos Otomís, sencillamente existíamos dentro de los confines de nuestro territorio. Eso nos bastaba”. Desde niña su madre le explicaba cómo se regía su pueblo, cómo se organizaba Magú. Le decía su madre que era un México chiquito dentro de otro México. “Es que en Magú no hay ningún recato para hablar de autonomía. La asamblea general es la que decide”.

En 2012 tuvieron que iniciar un proceso de defensa de sus bosques, “un territorio que sabíamos que era nuestro pero que se nos despojó por [falsas] escrituras notariales”, con la pretensión de un desarrollo inmobiliario habitacional de 11 mil viviendas. “Con toda claridad nunca nos preguntamos, por qué el gobierno nunca nos consultó, más bien nos preguntamos por qué el gobierno permitió que tocaran un territorio que no les correspondía”.

Cuenta Berenice que en su pueblo no sabían que eso se le llama “jurisdicción indígena” y que para poder reclamarla tenían que estar incluidos en el catálogo de pueblos indígenas del Estado. Y para poder estar incorporados en este catálogo no basta el hecho de decir ‘somos un pueblo indígena, tenemos consciencia de nuestra identidad, hemos estado habitando este territorio de manera ancestral, conservamos nuestros usos y costumbres’. Tiene que existir un dictamen favorable del INPI.

“Decíamos, ‘es que no somos zapatos para estar en un catálogo de zapatos. Los zapatos a pesar de no estar en un catálogo siguen siendo zapatos. Y nosotros no queremos estar inscritos en este catálogo, a lo mejor somos huaraches, a lo mejor somos botas”.

Sin embargo, se volvió necesario. El municipio de Nicolás Romero ocupó el argumento jurídico de negar su existencia y, por lo tanto, todos sus derechos. “Nos decían ‘qué derechos territoriales alegan si ni siquiera son indígenas. Esta afrenta es degradante, es humillante, de todos estos siglos de resistencia que hemos tenido los pueblos indígenas”.

A pesar de no estar inscritos ahí, “tuvimos que estar, porque era la garantía de existencia; ahora somos denominados por el INPI como comunidad; nosotros nos pensábamos como pueblo, conformado por 12 comunidades, sin embargo nos arranca esta referencia que nosotros teníamos con mucha claridad en el sentido de que somos un pueblo, con una integridad cultural y territorial, con un sistema de autonomía”.

Sobre la propuesta de iniciativa de ley, resume diciendo: “se está perfilando como una ‘camisa de fuerza’”.

Recursos naturales propios, mientras no estén en áreas estratégica

La propuesta de iniciativa de ley, en su artículo 33, garantiza que los pueblos indígenas puedan disponer de sus recursos naturales, “salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas”, dice el texto.

La propuesta no especifica cuáles son estas áreas estratégicas. “Queda entonces en manos del Estado decidirlo. El problema es que la excepción se termina comiendo a la regla, porque las áreas estratégicas son justamente donde está lo que las empresas buscan: los minerales, el petróleo, la electricidad, el agua”, cuestionan en el ‘cuadernillo sombra’.

Para la investigadora Flores Villagómez, en términos generales, en la propuesta se otorga a las comunidades y pueblos indígenas la posibilidad del reconocimiento de sus autoridades, de sus normativas internas, de participar en las decisiones de lo que ocurre o no en el territorio, pero, según evalúa, se trata de proyectos menores como, por ejemplo, decidir sobre una clínica, una escuela, por dónde se va a atravesar un camino.

Que se les otorgue participación en las decisiones, continúa, no implica que se les otorgue la propiedad del territorio ni de los recursos. “Entonces, ahí digamos que, desde mi punto de vista, está la trampa”, analiza Villagómez. “La plena autonomía implicaría dar también el reconocimiento sobre la decisión de sus tierras, de sus territorios, de sus recursos, tanto del suelo, subsuelo como de los recursos aéreos”.

De manera que, tal cual está formulado el proyecto de iniciativa de ley, “no modifica de ninguna manera la centralidad que tiene el Estado en la toma de estas decisiones en relación a la minería, a los megaproyectos y, algo muy importante, tampoco va a modificar el modelo de acumulación”, sostiene la investigadora Villagómez.

Derecho a la consulta, si permite el Estado

La propuesta de iniciativa de ley reglamenta los pasos para la realización de una consulta. De acuerdo a la propuesta, procede en los casos en que se pretenda realizar un proyecto o adoptar una medida legislativa o administrativa que pueda “afectar o genere impacto significativo en la vida o entorno de los pueblos”, según su artículo 325. En contraposición, de acuerdo con el abogado mixteco, Francisco Bárcenas, el derecho internacional establece que se debe consultar a los pueblos siempre que un acto sea susceptible de afectar sus derechos.

El INPI y la Secretaría de Gobernación, tras un largo proceso burocrático, serán los que deciden si un proyecto, una actividad económica, una medida legislativa generan “impacto significativo” en una comunidad. Los dos órganos, de acuerdo al artículo 331, emitirán, de manera conjunta, de acuerdo a sus propios informes técnicos, el dictamen de procedencia o improcedencia de la consulta. “Ni el derecho internacional, ni la Constitución establecen condición para que se ejerza ese derecho y la propuesta sí lo establece. Esta condición me parece bastante grave”, explica el abogado mixteco.

Para el sector energético, hicieron una excepción. Cuando se trate de proyectos relacionados a producción de energía, la propia autoridad competente debe presentar “la autorización de la Manifestación de Impacto Social del Sector Energético; dicho instrumento tendrá los efectos jurídicos que correspondan para la determinación del Dictamen de Procedencia o Improcedencia de la Consulta”, dice el texto de la propuesta.

“O sea que un papel producido por el propio sector energético influye en si nos consultan o no. Y esto ocurre precisamente en los proyectos donde más nos han despojado, los parques eólicos, los fotovoltaicos, los gasoductos y las presas, donde la consulta queda amarrada a los tiempos de la política energética. Habría que preguntar por qué, de todos los sectores que pueden afectarnos, ese tiene su propia vía”, cuestiona la organización Indígenas 3D.

El texto abre la posibilidad, en su artículo 332, a que los pueblos peleen el resultado del dictamen, en caso de que no estén de acuerdo, mediante un recurso interno, ante la misma autoridad, “sin garantía de que un juez lo revise a tiempo ni de que se detenga la obra mientras tanto. Y en el territorio, cuando la maquinaria ya entró, el daño no espera a que resuelvan el recurso”, añade Indigenas 3D en su ‘cuadernillo sombra’.

El abogado e investigador Luévano Bustamante alerta sobre el hecho de que la propuesta de iniciativa de ley ofrece herramientas para que la decisión de las asambleas de los pueblos sea cuestionada por el Estado, desconsiderando lo que asegura el derecho agrario, es decir, la asamblea como máxima autoridad de una comunidad, que ni siquiera el Estado puede cuestionar sus decisiones. “Si una asamblea que no está de acuerdo con un megaproyecto decide que no lo acepta, el Estado puede argumentar, ‘sabes que, no seguiste los pasos para la realización de la consulta y tienes que seguirlos’. Pues ahí hay un control sobre el territorio, se puso un candado, digamos, un límite para la decisión autónoma de las comunidades”.
Además, el consentimiento de los pueblos y comunidades solamente deberá ser exigido cuando el Estado considere que el daño es “permanente e irreversible”. Así que, “el Estado define qué es un daño significativo. El Estado mide si el daño llega a ese nivel. El Estado decide si hay consulta. Y si concluye que el daño no fue significativo, puede seguir adelante sin nuestro consentimiento, apelando al interés público y ofreciéndonos una compensación”, resumen en el ‘cuadernillo sombra’.

Territorio indígena, un decreto presidencial

La propuesta de iniciativa de ley crea un nuevo tipo de propiedad, la propiedad comunal tradicional. “Este tipo de propiedad no está en la Ley Agraria y tampoco en la Constitución, no tiene sustento jurídico, literalmente se la han inventado”, ironiza Bárcenas.

La nueva tenencia de la tierra “podrá” ser “reconocida” por la “persona titular del Poder Ejecutivo Federal (...) mediante Decreto [presidencial]”, dice el artículo 109 de la propuesta. “Queda como una responsabilidad de la presidencia de la República señalar a qué pueblos sí se les va a restituir su tierra y a qué pueblos no”, apunta Elisa Cruz Rueda, abogada y antropóloga, profesora de la Escuela de Gestión y Autodesarrollo Indígena de la Universidad Autónoma de Chiapas.

La abogada señala que la mayoría de los pueblos y comunidades en México no accederá a este derecho por no poseer condiciones de exigibilidad, de exigirlos. “Eso porque están asediados por el crimen organizado, por el cambio climático, por la sequía, porque no tienen las condiciones mediáticas y de atención gubernamental para tener un plan de justicia, no tienen condiciones de llegar al gobierno para que les restituya sus tierras vía un decreto presidencial”. Y añade que, por esta vía, el derecho al territorio podrá estar sujeto a otros factores como los políticos y partidistas.

Critica el hecho de que no haya un procedimiento para la restitución de las tierras, y recuerda que, el que había, fue cancelado en 1992 con la reforma constitucional considerada neoliberal del entonces presidente Carlos Salinas de Gortari.

Otro problema, señalado por Bárcenas, es que no se define cuál ley se le va a aplicar a este tipo de propiedad. “Al ejido y a la comunidad se les aplica la Ley Agraria. A la propiedad pública se le aplica la Ley de Bienes Nacionales. A la propiedad privada le aplica el Código Civil, ¿qué ley se le va a aplicar a este tipo de propiedad?, ¿quién lo va a registrar? El Registro Agrario Nacional se niega a registrarlo porque no está dentro de su reglamento. El Registro Público de la Propiedad Privada se niega a registrarlo. Bueno, pues eso están presentando como territorios indígenas”.

Además, la garantía de mantener este tipo de propiedad es vulnerada ya que un decreto presidencial puede ser revocado o dejado sin efectos ya sea por la emisión de un nuevo decreto, por una resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) o mediante una decisión del Congreso de la Unión.

Régimen especial – Se crea también el Régimen Agrario Especial. Todos los ejidos y todas las comunidades agrarias que sean mayormente indígenas pueden optar por pasar a un régimen especial.

Cuando un núcleo comunal o ejidal esté conformado por algún pueblo o comunidad indígena, “la Asamblea General podrá regular su organización y funcionamiento agrario, de acuerdo con sus sistemas normativos [y no necesariamente por las reglas del Derecho Agrario]”, dice el artículo 112 de la propuesta.

En relación específicamente a las tierras de los pueblos y comunidades indígenas bajo este régimen especial, el artículo 114 de la propuesta define que “entrarán bajo la protección especial establecida en la Constitución Federal, la presente ley y los instrumentos jurídicos internacionales sobre derechos de los Pueblos Indígenas”.

Proceso de consulta

Dos meses y medio es el tiempo previsto por el gobierno federal para realizar la consulta sobre la propuesta de iniciativa de ley a 16 mil 728 comunidades en todo México, entre julio y mediados de septiembre. “Le están llamando consulta a un proceso que no lo es, que cuando mucho será un proceso de información. Honestamente no veo capacidad para hacer tantas asambleas en un día, no veo el personal capacitado, pero además tampoco le veo mucho interés en hacerlo”, señala Bárcenas.

Al abogado mixteca le preocupa, además, el contexto en que se presenta la consulta a los pueblos. “Existen muchos conflictos en varias regiones del país”.

Resalta que cuando se consulta debe de haber voluntad e interés de ambas partes, “pero veo un Estado con un discurso propio de llevar adelante megaproyectos que están afectando los territorios y los recursos naturales de los pueblos y, obviamente, del otro lado, pues veo a los pueblos defendiéndose”.

¿Qué esperar de las leyes?

El abogado Luévano Bustamante pone una pregunta sobre la mesa, ¿qué esperar de las leyes? “En la lógica del modelo actual del sistema jurídico, el derecho es principalmente un derecho que protege la propiedad privada, es un derecho capitalista, sigue siendo un derecho colonial, sigue siendo un derecho patriarcal. Pues la ley puede presentar algunas herramientas de defensa de derechos colectivos, pero por sí sola no extingue el esquema actual de desigualdades, de racismo y de colonialismos internos y externos”.

Así, el investigador considera que avanzar en los derechos de los pueblos va a depender de las formas de organización comunitaria, “como ha sido siempre, o sea, donde hay organización comunitaria se defiende el territorio, donde no hay articulación sabemos que los megaproyectos se imponen y avasallan todo”.

Fuente: Avispa Midia