UE-Mercosur: las asimetrías de un acuerdo que beneficia a los mismos de siempre

Para comprender el significado del acuerdo UE-Mercosur es necesario partir de un diagnóstico de base: nos encontramos ante un tratado birregional que articula dos espacios con grados de desarrollo radicalmente asimétricos. Mientras la UE representa un bloque de países centrales con economías diversificadas, alta densidad tecnológica y capacidades industriales consolidadas, el Mercosur —y particularmente Paraguay, con una economía pequeña y muy abierta— manifiesta una inserción internacional basada en la especialización primario-exportadora.

El acuerdo UE-Mercosur opera como un dispositivo institucional que profundiza y consolida dinámicas de transferencias de valor que van más allá del simple deterioro de los términos de intercambio propuesto por la tradición de la Cepal a mediados del siglo pasado. El acuerdo, al establecer reglas permanentes y jurídicamente vinculantes para el comercio y las inversiones, clausura las posibilidades de políticas nacionales que intenten modificar el patrón de especialización productiva. Las estimaciones oficiales del gobierno paraguayo, que proyectan un aumento del 27% en las exportaciones y un 1% del PIB en el largo plazo (1), deben ser leídas con cautela: no explicitan quiénes serán los beneficiarios de ese crecimiento ni qué tipo de tejido productivo se verá potenciado.

El acuerdo dispone “consolidar, incrementar y diversificar el comercio de mercancías agrícolas y no agrícolas (2) entre las Partes”, si bien la liberalización comercial abarca al conjunto de la economía, la balanza comercial del Mercosur en general y de Paraguay en particular tiene a las materias primas mineras y agropecuarias como el núcleo duro de la canasta de bienes transables. Frente a las economías europeas profundamente diversificadas y con alto grado de desarrollo industrial. En términos estrictamente comerciales, el sector que, en Paraguay, contaría con la capacidad de competir tanto a nivel intrazona como extrazona es el de los agronegocios. Esta situación de ventaja relativa que presenta el sector agroexportador refuerza el patrón de especialización productiva del Mercosur y particularmente de Paraguay, dado que el ingreso masivo de manufacturas y bienes industriales europeos constituye una amenaza para el tejido industrial del Mercosur que no podrá competir ni a nivel de escalas de producción, ni en precios (3).

Lo que sugiere que los principales ganadores del acuerdo de este lado del Atlántico serán los sectores agroexportadores concentrados como la soja y la carne, los principales rubros de exportación del país que se encuentran dominados por las grandes corporaciones transnacionales del agronegocio como Cargill, Monsanto-Bayer, LDC, Minerva Foods. Mientras tanto, sectores como el de las pequeñas y medianas empresas, el limitado sector industrial nacional y la agricultura campesina quedarán expuestos a la competencia con productos europeos de alto componente tecnológico, subsidios (4) y mayor competitividad. Productos como lácteos, quesos, aceite de oliva y manufacturas diversas, actualmente abastecidos en parte por productos locales y regionales, enfrentarán la competencia frente a productos europeos libres de aranceles, compitiendo en condiciones extremadamente desiguales.

Posibles efectos en el mercado de trabajo

La economía paraguaya se caracteriza por la persistencia de un amplio sector informal, que concentra alrededor del 60% del empleo, y por una institucionalidad laboral relativamente limitada en términos de capacidad de regulación y formalización del mercado de trabajo. En este contexto, los salarios reales resultan en muchos casos bajos en relación con el costo de reproducción de la fuerza de trabajo. Lo que se conjuga con el hecho de que gran parte de los trabajadores no percibe siquiera el salario mínimo (5). No obstante, diversos estudios señalan que el salario mínimo puede situarse por encima de los niveles de productividad prevalecientes en amplios segmentos del sector servicios —que concentra cerca de dos tercios del empleo total—, lo que introduce tensiones entre los objetivos de protección salarial, la competitividad de las unidades productivas de baja productividad y los incentivos a la formalización laboral (6).

En el escenario descrito el acuerdo UE-Mercosur, al profundizar el modelo agroexportador, tiende a reproducir y profundizar estas condiciones estructurales. La expansión del agronegocio no genera empleo de calidad en proporción al valor que produce; por el contrario, tiende a concentrar la tierra, expulsar población rural y consolidar un patrón de acumulación basado en la explotación intensiva de trabajadores rurales de carácter temporal ya precarizados, a la vez que agota los recursos naturales (7).

El informe del Centro de Estudios Global Americans, citado por medios paraguayos 8, reconoce implícitamente esta tensión cuando advierte sobre la necesidad de diversificar la economía para contrarrestar los impactos climáticos y la volatilidad. Sin embargo, no problematiza el hecho de que el propio acuerdo refuerza la especialización primaria que se pretende superar. Y esto es así, dado que el principal interés de la Unión Europea radica en garantizar el acceso a las cadenas de suministro de materias primas agropecuarias, mineras y energéticas, particularmente, garantizar el acceso a tierras raras, necesarias para los sectores de la alta tecnología y el complejo industrial-militar en el marco de la disputa geopolítica con China y que son abundantes en los países del Mercosur (9). Este escenario empuja al desarrollo de nuevos espacios extractivos en Paraguay que, impulsado por el acuerdo, busca explotar el sector minero en la búsqueda de minerales críticos y tierras raras (10). Lo que se ajusta a la tendencia que ya se empieza a observar en el sector primario exportador: la emergencia de un nuevo patrón de especialización productiva que no trasciende lo extractivo, sino que lo diversifica y consolida.

La dimensión geopolítica: disciplinamiento y disputa interimperialista

El acuerdo UE-Mercosur no puede ser adecuadamente comprendido sin situarlo en el marco de la reconfiguración geopolítica global que caracteriza la crisis del orden neoliberal. El factor decisivo para destrabar las negociaciones —estancadas durante más de 25 años— fue la presión ejercida por el regreso de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos y su política comercial agresiva (11).

En ese contexto, el acuerdo representa un intento de la UE por asegurar su autonomía estratégica en un mundo crecientemente fragmentado. Europa necesita diversificar sus cadenas de suministro, garantizar el acceso a materias primas estratégicas y contrarrestar la creciente influencia china en América Latina (12). El acuerdo con el Mercosur le permite anclar institucionalmente a la región a su órbita normativa y comercial, estableciendo reglas que privilegian sus estándares y capacidades productivas.

Para los países del Mercosur —y especialmente para Paraguay— el acuerdo tiene potencial de redefinir su inserción en la disputa interimperialista. La UE se presenta como un socio “confiable” y “basado en reglas” en contraposición al unilateralismo estadounidense y al avance chino. Sin embargo, esta opción no es neutral, implica aceptar una subordinación regulada institucionalmente, con escaso margen de acción para políticas autónomas de industrialización o desarrollo tecnológico.

La presidenta de la Comisión Europea, Úrsula von der Leyen, ha sido explícita respecto a afirmar que “la importancia de este pacto va mucho más allá de la economía. Se trata de una señal estratégica en un momento en el que se consolidan bloques geopolíticos y aumenta la fragmentación” (13). En este sentido, el acuerdo UE-Mercosur no solo promueve la liberalización del comercio, sino que establece un entramado de compromisos regulatorios que tienden a fijar de manera duradera la orientación externa de las economías sudamericanas. En particular, la reducción arancelaria y las reglas de origen consolidan una estructura comercial basada en la especialización primaria y el acceso preferencial al mercado europeo; las disciplinas sobre compras públicas y trato nacional amplían el acceso de empresas europeas a los mercados estatales del Mercosur —con la excepción de Paraguay que negoció su exclusión—, restringiendo el uso de políticas de desarrollo orientadas a proveedores locales; los compromisos en materia de propiedad intelectual refuerzan la dependencia tecnológica; y la armonización regulatoria —incluyendo normas sanitarias, fitosanitarias y técnicas— tiende a alinear los marcos institucionales del Mercosur a los estándares europeos.

Asimismo, los mecanismos de resolución de controversias y las cláusulas de estabilidad regulatoria generan un efecto de lock-in (14) institucional que limita la reversibilidad de estas políticas. En términos geopolíticos, este conjunto de dispositivos contribuye a disciplinar a los países del Mercosur dentro de la arquitectura económica del bloque occidental liderado por Estados Unidos y Europa, al tiempo que reduce los márgenes para desplegar estrategias alternativas de inserción internacional, como la diversificación de alianzas con potencias emergentes o el fortalecimiento de esquemas de cooperación Sur-Sur con mayor autonomía.

Paraguay en medio de la tormenta: vulnerabilidades y dependencia

Para Paraguay, las implicaciones geopolíticas del acuerdo adquieren contornos específicos derivados de su condición de economía pequeña, mediterránea y altamente dependiente del agronegocio. El Ministerio de Relaciones Exteriores destaca como logros del tratado el acceso preferencial a un mercado de alto poder adquisitivo, la previsibilidad jurídica y la “reducción de vulnerabilidades externas” (15). Sin embargo, esta narrativa merece ser interpelada.

La principal vulnerabilidad de Paraguay no es la falta de acceso a mercados, sino la concentración de su estructura productiva en pocos productos primarios altamente expuestos a la volatilidad de precios internacionales y a los impactos climáticos (16). El acuerdo, al consolidar y profundizar este patrón, no reduce vulnerabilidad, la estabiliza institucionalmente, dificultando cualquier intento futuro de diversificación.

Las disposiciones específicas negociadas por Paraguay, como la cuota exclusiva de 10.000 toneladas de azúcar orgánica, las 50.000 toneladas de biodiésel o las 1.500 toneladas adicionales de carne porcina, constituyen concesiones que, si bien representan oportunidades comerciales inmediatas, no alteran la lógica de fondo. Se trata de nichos dentro del modelo primario-exportador, no de vectores de transformación estructural. El acuerdo UE-Mercosur, desde esta perspectiva, no representa una oportunidad de “desarrollo” en términos convencionales, sino una configuración de las formas de dependencia adaptadas a las nuevas condiciones de acumulación global.

Las interrogantes que sí importan: ¿quiénes ganan y quiénes pierden?

La ratificación del acuerdo en Paraguay no expresa un “interés nacional” homogéneo, sino la correlación de fuerzas favorables a las fracciones del capital vinculadas al agronegocio y al capital financiero internacional.

Los representantes de sectores exportadores concentrados, como la Asociación Rural del Paraguay (ARP), la Cámara Paraguaya de Exportadores y Comercializadores de Cereales y Oleaginosas (CAPECO) y la Unión de Gremios de la Producción (UGP), han sido los principales impulsores del acuerdo. Para ellos, el tratado representa la consolidación de un modelo que les ha resultado extraordinariamente rentable: acceso privilegiado a mercados externos, tipo de cambio favorable y escasa regulación ambiental y laboral.

En las antípodas se encuentran los pequeños y medianos productores, la agricultura campesina, los trabajadores rurales y urbanos precarizados, y las poblaciones indígenas. Para estos sectores, el acuerdo implica riesgos existenciales: competencia desleal con productos europeos subsidiados, presión sobre la tierra, intensificación de la frontera agropecuaria sobre territorios indígenas y campesinos, y profundización de un modelo productivo que concentra riqueza y expulsa a su población.

La experiencia de otros tratados de libre comercio en América Latina es aleccionadora. El caso peruano, citado por investigaciones críticas, muestra cómo un país puede terminar exportando papas a Europa para luego importarlas congeladas y procesadas. Esta lógica de intercambio desigual no solo se mantiene, sino que se profundiza mediante acuerdos que institucionalizan la asimetría (17).

La disputa por el sentido: Desarrollo vs. Dependencia

Detrás de las cifras y los cronogramas de desgravación arancelaria subyace una disputa de carácter teórico y político sobre el significado del desarrollo y las vías para alcanzarlo. La narrativa oficial, reproducida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, los organismos internacionales y los medios hegemónicos, presenta el acuerdo como una oportunidad histórica para la inserción internacional de Paraguay, el aumento de las exportaciones y la llegada de inversiones.

Sin embargo, esta narrativa oculta la naturaleza estructural de las relaciones centro-periferia. El desarrollo capitalista en la periferia no conduce a convergencia con los países centrales, sino a la reproducción ampliada de la desigualdad en nuevas formas. La superexplotación del trabajo, el extractivismo y la transferencia de valor no son anomalías del sistema, sino condiciones del funcionamiento del capitalismo a escala global.

Las contradicciones que emergen del acuerdo UE-Mercosur seguirán generando resistencias. Las organizaciones campesinas, indígenas y ambientalistas ya han expresado su rechazo, denunciando sus impactos previsibles sobre la biodiversidad, la soberanía alimentaria y los territorios comunitarios. La disputa no ha sido clausurada, y el propio proceso de implementación del acuerdo abrirá nuevos escenarios de conflicto.

Fuente: Bilaterals