Incertidumbre y riesgo en Bioseguridad y sus implicaciones para las políticas ambientales en América Latina

  INCERTIDUMBRE Y RIESGO EN BIOSEGURIDAD
Y SUS IMPLICACIONES PARA LAS POLITICAS AMBIENTALES
EN AMERICA LATINA

Centro Latino Americano de Ecología Social (CLAES),

Casilla de Correo 13125, Montevideo 11700, Uruguay. claes@adinet.com.uy
CEPAL - Comisión Económica para América Latina
PNUMA - Programa Naciones Unidas América Latina

Reunión de expertos "Política, derecho y administración de la bioseguridad en los países de América Latina y el Caribe"

29-30 Noviembre 1999, Santiago de Chile.



Existe una creciente preocupación sobre los posibles impactos ambientales y sanitarios de los organismos modificados genéticamente (OMG). La reciente difusión de cultivos de variedades transgénicas en América Latina ha contribuido fuertemente a esto. Argentina cuenta la mayor superficie cultivada con variedades transgénicas, y se han autorizado cultivos o están en trámite en otros países, como Uruguay, Paraguay y Brasil, en donde se han desencadenado debates más o menos intensos. Esas discusiones son un reflejo de las que tienen lugar en Europa y Norteamérica, y han alcanzado al escenario internacional (como sucedió con la negociación de un Protocolo en Bioseguridad). Esta polémica se ha vuelto confusa. Pero además se ha complejizado, en tanto se ha sumado una variable comercial, ya que muchos consumidores de los países desarrollado no desean adquirir alimentos derivados de transgénicos.

En el presente texto se argumenta que (1) la pretensión de lograr una información científica objetiva, a favor o en contra de estos cultivos, es infundada en los términos en que está planteada; (2) existe un importante nivel de incertidumbre en determinar los riesgos de estos cultivos, tanto para el ambiente como para la salud humana, y por lo tanto la evaluación de los OMG debe enfocarse como un problema "posnormal"; (3) estos riesgos no están distribuídos de manera simétrica entre las empresas que promueven esos cultivos, y quienes los realizan, los comercializan o los consumen (el resto de la sociedad); (4) esta situación plantea serias implicancias para las políticas ambientales de América Latina, de las cuales se brindan análisis resumidos sobre posibles vías concretas de acción, entre las que se destaca la aplicación de seguros ambientales. El presente texto es un resumen, y por motivos de espacio no pueden analizarse con más detalles todos los puntos.

Incertidumbre

En la discusión sobre los OMG se ambiciona descubrir pruebas científicas supuestamente objetivas que permitirían zanjar la discusión a favor o en contra. Se sostiene que la evaluación científica permitiría determinar con certeza que OMGs pueden ser liberados. Esa evaluación estaría en manos de una repartición estatal, usualmente del tipo de una comisión en bioseguridad, la que establecería los protocolos de evaluación, los ensayos de campo, y otros estudios, fiscalizaría su realización, y otorgaría (o no) los permisos.

En esta evaluación científica hay un alto nivel de incertidumbre. Por ejemplo, las empresas comerciales y sus biotecnólogos defienden los procedimientos como inocuos para el ambiente y la salud basados en distintas pruebas de laboratorio, y por el otro lado, organizaciones ambientalistas, consumidores, productores rurales, e investigadores, buscan otras pruebas también científicas para dejar en claro su potencial peligro.

Frente a esto no se ha abordado con seriedad si esa pretensión de solución científica tiene sentido. En esta ponencia se argumenta que en realidad nos enfrentamos a un problema con alto nivel de incertidumbre. El problema en consideración es muy complejo, con múltiples elementos y relaciones en juego, y diferentes contextos ambientales y humanos de aplicación. Se deben atender las variedades cultivadas, el atributo genético implantado, sus consecuencias directas como indirectas, los ecosistemas donde se aplican (incluyendo su estructura y dinámica), los umbrales diferenciales de las respuestas ante esas modificaciones de impacto, prolongadas escalas de tiempo para detectar impactos sumados, etc.. Por ejemplo, se debería estudiar cada tipo de Soja RR (resistente al herbicida glifosato), en cada ecosistema, con estudios del tipo dosis/respuesta repetidos para cada especie, en ecosistemas con miles de especies; para enseguida volver a repetir todos los estudios para otra variedad de transgénico. En el caso de la salud humana sucede otro tanto, debiéndose atender los distintos productos que se consumen, las características de las poblaciones humanas que los aprovechan, sus umbrales de reacción, etc.

Este tipo de evaluaciones implica analizar un enorme número de variables, ordenadas en diferentes sistemas, de donde seguramente no será posible conocer todos los efectos del uso de estos cultivos en un futuro cercano. Es más, seguramente en algunos casos será inocuo, en otros tendrá efectos bajo una amplia zona de grises, mientras que habrá situaciones claramente negativas. Por lo tanto las respuestas serán dependientes de cada caso y circunstancia.

Esto no significa rechazar el aporte de este tipo de evaluaciones técnicas, sino dejar en claro sus limitaciones. Una política nacional autónoma por lo tanto no puede basarse sólo en ella, ni esperar las respuestas únicamente de esas contribuciones.

Por el contrario, la gestión ambiental debería reconocer este componente de incertidumbre. En efecto, se indican al menos cuatro tipo de incertidumbres en el quehacer científico: (1) los diferentes marcos conceptuales en los que se realizan los estudios y experimentos; (2) diferentes formas de generar modelos, (3) incertidumbre estadística, y (4) diferentes aproximaciones teóricas para la toma de decisiones (Shrader-Frechette, 1996). Cada uno de estos tipos de incertidumbre tiene implicancias concretas para el caso del manejo de OMG. A modo de ejemplo en este resumen, recuérdese que en la incertidumbre estadística hay dos tipos de error: tipo I con falsos positivos, y tipo II con falsos negativos. En los estudios ambientales la práctica usual es confrontar estadísticamente un modelo que pueda resistir los procedimientos para demostrar que es falso. Por ejemplo, en el caso de una hipótesis nula donde se sostiene que un pesticida no genera ningún efecto negativo, si se sufrió un error tipo I, se obtuvo un resultado positivo que es falso, y por lo tanto se retira el pesticida del mercado a pesar de ser inocuo. En ese caso existe una pérdida al menos comercial. Pero si tuvo lugar un error tipo II con un negativo que en realidad era falso, se mantiene el uso del pesticida, y ello generará impactos ambientales y sanitarios. Las prácticas usuales de laboratorio sufren de errores tipos II, y ello posee implicancias muy relevantes para el caso de los OMGs.

Este tipo de ejemplos demuestra que es indispensable considerar estos aspectos de la incertidumbre. Es más, la norma científica típica de dictar un tipo de acciones bajo incertidumbres extendidas es incorrecta, y en especial es equivocado el procedimiento por el cual en una situación de incertidumbre donde no se pueden evaluar adecuadamente los efectos, se pone la carga de la prueba en la posibles víctimas de un accidente ambiental (Shrader-Frechette, 1996). En esas situaciones, la carga de la prueba debe ser puesta en quienes crean esos posibles efectos adversos, por varias razones, tales como que la población necesita protección de efectos adversos, la industria y gobierno tienen más recursos para esas evaluaciones, y las decisiones sociales envuelven valoraciones múltiples, que incluyen dimensiones en otros campos como la ética, historia, religión, etc.

Este tipo de incertidumbre en el quehacer científico pueden englobarse bajo el rótulo de técnicas (donde se pueden aplicar las evaluaciones estadísticas y los sistemas en consideración son conocidos) o metodológicas (para situaciones más complejas, que requieren destrezas personales o calificación de experto, tal como se observa en ingeniaría o medicina). Existe un tercer tipo de incertidumbre denominado epistemológico donde la incertidumbre es un núcleo irreductible del problema.

En el caso de los OMGs se debe analizar la incidencia de estos tipos de incertidumbre con el procedimiento de toma de decisiones (o en otras palabras, hasta dónde se pueden establecer regulaciones de bioseguridad bajo incertidumbre). Con ese fin se compara el nivel de incertidumbre con lo que se pone en juego en la toma de decisiones. Ello lleva a distinguir cuatro espacios: (1) ciencia básica o pura; (2) ciencia aplicada, para situaciones de bajo incertidumbre y bajo riesgo; (3) la "consultoría profesional"; y (4) la "ciencia posnormal" para situaciones de alto riesgo y alta incertidumbre (Funtowicz y Ravetz, 1991).

La ciencia básica y aplicada aborda temas que se suponen tienen una solución, donde lo que se pone en juego con las decisiones que se toman a partir de la investigación no implica riesgos elevados. La consultoría profesional contiene los elementos de la ciencia básica y aplicada, pero hay mayores riesgos en las decisiones en consideración; la incertidumbre es mayor, se manejan procedimientos de confiabilidad, se usan juicios personales y evaluaciones de expertos. En la llamada "ciencia posnormal" la incertidumbre es muy alta, está diversificada y ampliada a otros planos, como los personales, y lo que se pone en juego también implica riesgos importantes. Esa situación se corresponde en buena medida con la bioseguridad en OMGs. Las evaluaciones no pueden ser encarados únicamente por procedimientos de experimentación tradicional (por ejemplo, no se podría tener una población humana "testigo" y otra sujeta a un impacto ambiental para llevar adelante una comparación estadística), y se enfrentan en este terreno varios tipos de problemas, y entre ellos buena parte de los ambientales y referidos a calidad de vida. El problema con los OGM es que se intenta sostener que su evaluación se mueve en el campo de la ciencia aplicada o la consultoría profesional, y por ello se hacen repetidas defensas en nombre de la "ciencia" y su objetividad. Pero en realidad, la evaluación de los OGM corresponde al ámbito de la ciencia posnormal. Por lo tanto la ciencia tradicional no podrá anular la incertidumbre, ni siquiera podrá hacerlo una comisión nacional en bioseguridad, y ella será un componente constante en el proceso de análisis.

Esta condición está dada sobre todo por los aspectos ambientales en la bioseguridad. Los ecosistemas son complejos, no todos sus elementos son conocidos (por ejemplo, buena parte de las especies Latinoamericanas aguardan ser descritas), y sus interacciones están lejos de ser lineales. Existen serias limitaciones para pronosticar los efectos de modificaciones en esos sistemas, y en muchos casos se observan que ellas resultan en sitios no revistos (alejados de donde tuvo lugar una modificación) o con escalas de tiempo muy amplias (Tabla 1).

Tabla 1. Breve comparación entre sistemas simples (por ejemplo físicos o químicos) con sistemas ambientales.

Riesgo

En la consideración del riesgo frente a los OMG, se debe distinguir el riesgo como la probabilidad de un efecto adverso, distinguiéndolo del tipo de daño que ese impacto pueda desencadenar. Desde el caso específico de la gestión ambiental, la evaluación del riesgo ambiental (ecological risk assessment -ERA) evalúa las respuestas de los ecosistemas a las modificaciones desencadenadas por el ser humano. Como ejemplo de esos análisis, el manual ambiental del Banco Mundial establece que en una ERA se comparan los impactos esperados y las respuestas que se predicen para los ecosistemas para determinar la seguridad en la acción en consideración. El propio manual admite que esta metodología está mucho menos desarrollada que en el caso de la seguridad o la salud, debido a que los ecosistemas son únicos, esto es, que están localmente determinados.

Esta advertencia implica analizar la confiabilidad en la determinación de las probabilidades de un accidente. Aqui aparece nuevamente el problema del núcleo irreductible de incertidumbre, en tanto nos enfrentamos a ecosistemas muy complejos, con altos niveles de biodiversidad. Estos sistemas poseen interacciones diversificadas, que no son lineales, y por lo tanto es difícil predecir su comportamiento. En palabras más simples, en ecosistemas donde poco se sabe de su estructura y función, es más que difícil determinar riesgos y extensiones de daños (Tabla 1). La información comparativa de otros sitios es de limitada utilidad; por ejemplo, no tendría mucho sentido extrapolar datos de la EPA en tanto los ecosistemas templados y fríos de Norteamérica poco tienen que ver con los Latinoamericanos. Además, en el caso de accidentes, las manifestaciones negativas pueden surgir en sitios y momentos no previstos y las posibilidades de recuperación ecosistémica son limitadas (usualmente no se recupera el ambiente original, sino uno parecido).

Pero además, la percepción del riesgo es también multidimensional, dependiendo de los individuos y de sus contextos, y por lo tanto tiene una dimensión pública que no puede reducirse al análisis de gabinete de los técnicos (Stonehouse & Mumford, 1994). En especial en el caso de los OMG en tanto pueden afectar potencialmente la calidad de vida de los individuos, y ello depende de cómo las personas entienden "su" calidad de vida. El caso de la resistencia de los consumidores europeos al consumo de alimentos que incluyan derivados de OMG es un ejemplo de ello.

Existen dos atributos en el caso de los OGM que indican que los riesgos son altos. En el cultivo de transgénicos las modificaciones genéticas pueden quedar fijadas, sea en una especie, como en otras especies por cruces controlados o incontrolados. Un caso como este implica que la modificación puede permanecer por enormes períodos de tiempo, medidos en miles de años. Un segundo aspecto es que las áreas de cultivo en el mundo se extienden por millones de hectáreas, y los consumidores de sus derivados alimenticios son millones.

Dando un paso más se puede considerar ahora la extensión de un impacto negativo con OMGs. Incluso si se aceptara que la probabilidad de un efecto negativo sea bajo, basta que éste suceda en una o unas pocas ocasiones, para que los efectos multiplicados sean enormes, sea porque una modificación genética puede quedar fijada en el genoma de una especie por largo tiempo, o bien por ecosistemas o personas que sean particularmente sensibles.

Asimetría en los riesgos

Sin embargo este riesgo y las consecuencias eventuales negativas es asimétrico entre la sociedad y quienes promueven el uso de OMGs, especialmente las empresas. Póngase por caso que ocurre un accidente con OMGs. Los impactos ambientales y sanitarios de ese hecho recaerán sobre la sociedad (incluyendo al Estado), la que deberá asumir las tareas de recuperación ambiental y sanitaria, y los costos que ello requiera. En cambio, el efecto para la empresa promotora es mucho menor, y en caso de fracaso a lo sumo perderían sus inversiones en investigación, desarrollo y comercialización. En la primera situación las pérdidas son potencialemten muy grandes, en el segundo, el techo para las pérdidas en mucho menor. Podrán existir reclamos de indemnizaciones ante esas empresas, pero no existe un mecanismo de cobertura de seguros o riesgo para todo el sector agropecuario. A la par de esto se ha transferido la carga de la prueba, en tanto es la sociedad la que debe demostrar que estos cultivos modificados son negativos, cuando serían las empresas las que deberían probar que no lo son.

Accidentes

Entanto que la bioseguridad en OMGs implica un núcleo duro de incertidumbre, ello también tiene consecuencias al analizar los tipos de accidentes posibles. Recientemente se vienen reconociendo tres tipos de accidentes: (1) de procedimiento, (2) de ingeniería, y (3) sistémicos. Usualmente se sostiene que en el caso de los OMG los riesgos de deben a procedimientos o ingenierías inadecuadas (por ejemplo, el plantar OMGs sin un área libre de seguridad). Sin embargo, en el caso de OMGs son particularmente importantes los accidentes sistémicos, descrito por investigadores como Charles Perrow.

Algunas nuevas tecnologías riesgosas requieren de procedimientos de control, monitoreo y verificación muy complejos para reducir las probabilidades de accidentes. Pero esos mismos procedimientos se vuelven en sí mismos una fuente de problemas. En esa situación las fallas fatalmente ocurrirán. Esas fallas se combinan de manera no prevista e inducen nuevas fallas y errores en un ambiente de procesos que están estrechamente inter-relacionados, de donde se desencadena un accidente más allá de las intervenciones. En esas condiciones los accidentes serían inevitables ya que son una consecuencia de las mismas acciones. Para evitar los accidentes habría que eliminar las acciones que exigen ser controladas y monitoreadas. Este tipo de accidentes fatalmente aparecen en organizaciones complejas que manejan tecnologías peligrosas, y ha sido estudiado para la generación de energía, la manufactura de químicos, el control de armas nucleares, y la navegación aeroespacial. En el caso de la bioseguridad, de apelarse a un continuo aumento de las normas de seguridad en el uso de OMGs, especialmente en el terreno ambiental, ese mismo procedimiento aumenta las probabilidades de un accidente.

Implicaciones para la política ambiental

Este apretado resumen sobre incertidumbre y riesgo en bioseguridad tiene varias implicaciones para la gestión y política ambiental. Se pueden concluir las siguientes recomendaciones frente al tema:

La gestión de bioseguridad basada en el control y monitoreo en manos del Estado enfrentará crecientes tensiones y sus posibilidades de efectividad pueden ser limitadas. Considerando la instalación de un organismo nacional de bioseguridad se pueden plantear dos escenarios. Uno representa una comisión pequeña, atendiendo a las limitaciones presupuestales típicas de los gobiernos Latinoamericanos. Otro apunta a instalar una comisión extendida y vigorosa.

En el primer caso, aún con una comisión mínima, existirá una carga presupuestaria para el gobierno, seguramente los protocolos y evaluaciones dependerán mucho de los establecidos en los países industrializados (por ejemplo EPA y FDA de EE UU), y los niveles de fiscalización serán bajos. Por ejemplo, una comisión mínima de 10 miembros, con una secretaría, y una partida de gastos de operación, insumiría alrededor de USA$ 200 000 por año. En esta situación no se podrán atender debidamente las particularidades ecosistemas del país, la fiscalización de introducciones ilegales de OMGs será baja, y por lo tanto aumentan las probabilidades de accidente. Si esa comisión mínima desea hacer un estudio de riesgo y evaluación ambiental para un cultivo, también bajo una opción de mínimo, consultando a 10 expertos en temas relacionados (agrónomo, entomólogo, bioquímico, etc.), el costo podría alcanzar los USA$ 400 000 anuales.

En el segundo caso, los costos presupuestales serán enormes. Se requerirán estudios de campo, contratos de consultores y especialistas, para cada tipo de OMG y cada ecosistema potencialmente afectado, y por escalas de tiempo largas, así como un sistema de monitoreo y fiscalización de campo en territorios vastos. Póngase por caso un estudio detallado de los impactos de liberación de un cultivo sobre un ecosistema extremadamente simple, con 25 especies de mamíferos, 100 aves, 100 anfibios y reptiles, 100 peces y 2000 invertebrados (un ecosistema de bajísima diversidad), donde se considera la situación de cada una de esas especies, de donde se alcanzaría un costo del orden de USA$ 465 millones. Si ese mismo estudio se mantiene en el tiempo, se multiplica por cada año transcurrido, de donde los costos son enormes.

Por lo tanto, en el caso que el Estado no brinde los recursos humanos y financieros adecuados, las evaluaciones de riesgo seguramente serán pobres, no contemplarán las particularidades de los ecosistemas locales, o bien se basarán en los análisis realizados en países industrializados. En cambio, si los gobiernos desean hacer esos estudios en profundidad, los costos involucrados son enormes. Por uno u otro camino, las posibilidades de aplicación de este tipo de análisis parecen pocas.

En uno y otro caso existen problemas que no están contemplados en las actuales propuestas de bioseguridad, de donde quedan planteadas dudas sobre la efectividad de mantener estos procedimientos únicamente en manos del Estado, y únicamente bajo procedimientos de control.

Los protocolos de bioseguridad, así como los organismos encargados de llevarlos a la práctica, deben reconocer el nivel de incertidumbre y riesgo ampliado. No se lograrán respuestas certeras, y se sucederán las pruebas a favor y en contra. Esto implica modificar también la composición de esos organismos, para generar un espacio de atención a múltiples evaluaciones y percepciones del problema, pero también para dar participación al resto de la sociedad, en tanto ellos son los que corren los mayores riesgos. Frente a estos niveles de incertidumbre el principio de precaución debería ser la regla de gestión ambiental.

En la situación actual de buena parte de los países Latinoamericanos, sea por limitaciones presupuestales, o por las propias características del problema de la bioseguridad, así como sus recientes implicancias comerciales, el detener la extensión de cultivos basados en OMGs parecería ser la mejor estrategia. Los riesgos son muy altos y todavía no existe información suficiente como para siquiera comenzar a analizar el problema en profundidad. La precaución implicaría en este momento el detener esos cultivos.

En caso que un gobierno decida mantener el proceso de aplicación de OMGs, especialmente en el sector agrícola, se deben modificar las cargas de la prueba y las asignaciones de riesgo. En este caso, los protocolos de bioseguridad, los estudios complementarios y el acceso a la información, debe estar sobre quienes desean introducir las nuevas variedades. Esos costos y trabajos no pueden ser asumidos por el Estado o la sociedad. Como ejemplo concreto, deberán ser las empresas las que financien los estudios y pruebas. Ello no quiere decir que el Estado renuncie a la fiscalización y regulación. No sólo eso, sino que ese análisis debe tener un sentido político referido a una discusión pública que recupera la pluralidad de valores y percepciones de riesgo en juego. El análisis de bioseguridad no es solamente una tarea técnica, sino que también incluye un componente de discusión social. En estos momentos, las normas de bioseguridad están además asociadas a las políticas agropecuarias de cada país; no tiene sentido discutirlas en forma aislada si antes no se tiene en claro una agenda para ese sector. Asimismo, las crecientes referencias a balances de riesgos entre diferentes opciones (por ejemplo, del riesgo de contaminación por agroquímicos en cultivos tradicionales versus riesgo ambiental en cultivos transgénicos), también obliga a considerar las estrategias de desarrollo en escala más amplia. Esto es determinar que riesgos son más aceptables o los "tradeoffs" entre ellos igualmente están sujetos a los problemas indicados antes (e.g. Graham y Wiener, 1995).

Esos procedimientos no anulan el problema de la incertidumbre y riesgo ampliado. Por lo tanto se debería instalar un sistema de seguros ambientales para estos emprendimientos. Los seguros ambientales ya poseen una larga historia en los países industrializados, especialmente en Europa, y justamente se aplican en actividades de riesgo (por ejemplo, la petroquímica). Como no es posible determinar con certeza el nivel de daño ambiental en caso de accidentes con OMGs, se deben instalar seguros que protejan tanto al Estado como a la población. Al tratarse de modificaciones genéticas esto seguros deben tener una cobertura temporal muy amplia. La instalación de seguros ambientales además posee la ventaja que contribuye a obligar a quien promueve a los OMGs a asumir los riesgos de la actividad, y modifica además los análisis costo/beneficio de los proyectos basados en esos emprendimientos. Esto permite en parte corregir social y ecológicamente la asignación de precios.

Finalmente, las normas de bioseguridad deben ser analizadas y en lo posible armonizadas en el marco del proceso de integración regional. La diferenciación de normas puede llevar a práticas de "dumping" ecológico frente a los OMGs, a pesar que nada impide que un accidente ambiental puede traspasar fronteras. Pero además, las normas de bioseguridad en estos momentos están muy vinculadas a las políticas nacionales agropecuarias, por lo que la integración regional condiciona los avances en ese sentido.

Bibliografía

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