La liberalización del comercio en la región del Caribe y los impactos del FMI en Haití y República Dominicana

En el Caribe, estas políticas han fomentado, entre otras cosas, la liberalización del comercio, la reducción de las protecciones aduaneras, el control del gasto público y una mayor apertura a los mercados internacionales. Para el FMI, los préstamos y las políticas de ajuste suelen justificarse en nombre de la eficiencia y el crecimiento económico. Pero para lxs campesinxs, las consecuencias pueden ser muy diferentes cuando la apertura forzada de los mercados expone sus producciones a una competencia profundamente desigual con productos importados, a menudo provenientes de agriculturas industrializadas y fuertemente subvencionadas. Mientras el agronegocio y las grandes empresas transnacionales amplían sus mercados y sus ganancias, millones de campesinxs ven caer los precios, perder sus medios de vida y aumentar su dependencia. Estas políticas debilitan la agricultura campesina y socavan la soberanía alimentaria de los pueblos.

Haití y República Dominicana permiten comprender concretamente este fenómeno.

Haití: cuando la apertura del mercado debilita la agricultura campesina

A partir de mediados de los años 1990, Haití entra en un período de profundas reformas económicas, acompañadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y otros financiadores internacionales. Estas reformas se aplican en un país donde la mayoría de lxs agricultorxs son pequeñxs productorxs, con poco capital, acceso limitado al crédito y unas infraestructuras rurales profundamente insuficientes.

Antes de las reformas, la agricultura haitiana estaba relativamente protegida de la competencia exterior. A principios de los años 1980, los derechos de aduana sobre numerosos productos alimentarios alcanzaban entre 40 y 50 %. El arroz, alimento básico para la población, estaba sujeto a un derecho de aduana del 50%. También existían licencias, cuotas y otras restricciones que limitaban las importaciones.

Después del retorno al orden constitucional en 1994, el gobierno haitiano lanza un programa de recuperación económica acompañado de una estrategia de ajuste estructural. El FMI describe este período como una fase de «sweeping trade liberalization», es decir, una liberalización comercial de gran alcance.

El cambio es extremadamente rápido. En noviembre de 1994, el gobierno reduce el derecho de aduana sobre el arroz del 50% al 10%. Después, en el marco de la reforma arancelaria adoptada en enero-febrero de 1995, lo reduce nuevamente, hasta 3%. También se eliminan las restricciones restantes sobre las importaciones de productos agrícolas y los derechos de aduana sobre numerosos productos alimentarios pasan de 40–50% a niveles de entre 0 y 5%.

Aunque el FMI afirma que la reducción del arancel del arroz del 50% al 3% había sido decidida por las autoridades haitianas antes de la firma del acuerdo con el FMI en marzo de 1995, su programa se inscribe en un período más amplio de ajuste económico que continuará durante varios años.

¿Qué significó esta apertura para el campesinado?

Imaginemos un pequeño productor de arroz en el valle del Artibonite. Antes de la reforma, cuando un saco de arroz llegaba del extranjero, debía pagar un impuesto importante para entrar en el mercado haitiano. Esta protección ofrecía al productor local mayores posibilidades de vender su arroz. Después de la reforma, esta protección prácticamente desapareció.

El arroz importado de Estados Unidos comenzó a entrar mucho más fácilmente y a un precio más bajo. Ahora bien, el productor haitiano no trabajaba con los mismos medios que el productor estadounidense: el acceso al crédito, las infraestructuras, la mecanización, el riego, el almacenamiento y el apoyo público no son comparables.

El problema se volvió entonces muy concreto: si el precio del arroz baja, el consumidor puede pagar menos, pero el campesinx también puede ganar mucho menos por la misma cosecha. Eso es exactamente lo que ocurrió.

Entre 1986–1989 y 1997–1999, la producción haitiana de arroz cáscara pasó de aproximadamente 180.000 toneladas a 105.000 toneladas por año. Al mismo tiempo, las importaciones aumentaron rápidamente y representaban aproximadamente dos tercios del consumo nacional a finales de los años 1990.

El precio relativo del arroz también disminuyó. Entre 1994 y 1999, el índice general de precios aumentó alrededor de 125 %, mientras que el precio interno del arroz aumentó solamente alrededor de 65%. En términos relativos, el arroz se volvió por tanto aproximadamente 25% más barato.

Para una familia que compra arroz, esto podía ser un alivio. Para una familia campesina que depende de la venta de su arroz, podía convertirse en un problema importante.

Cuando el precio de venta baja pero el coste del transporte, las semillas, los fertilizantes, el agua o el crédito sigue siendo elevado, el margen del productor desaparece rápidamente.

Y cuando producir ya no permite vivir, el campesinx puede verse obligado a buscar otro ingreso, vender una parte de sus tierras o abandonar progresivamente la agricultura.

El FMI y el nuevo ajuste de 1996-1999

La liberalización no se detiene en 1995. En octubre de 1996, el FMI aprueba para Haití un programa de tres años en el marco de la Enhanced Structural Adjustment Facility (ESAF), por un monto de 91,1 millones de derechos especiales de giro, es decir, aproximadamente 131 millones de dólares en aquel momento.

El programa busca continuar las reformas económicas iniciadas después de 1994. Prevé, entre otras cosas, la reestructuración de la administración pública, la reforma del sistema fiscal, la reforma del sector financiero, nuevas reformas comerciales y la privatización de varias empresas públicas.

Para la agricultura campesina, este período es importante porque significa que la transformación de la economía haitiana ya no se basa solamente en la reducción de los aranceles aduaneros. Ahora es el propio papel del Estado el que se transforma progresivamente. El Estado debe gastar menos en determinadas áreas, intervenir menos directamente en la economía y dejar más espacio al sector privado y al mercado. Sin embargo, la agricultura haitiana necesitaba precisamente importantes inversiones públicas: riego, carreteras, crédito, investigación agrícola, semillas, almacenamiento, acceso a los mercados y servicios de acompañamiento.

Un Estado que se retira, costes que aumentan

A comienzos de los años 2000, Haití entra en un nuevo período de dificultades económicas. El gobierno implementa un nuevo programa de reformas seguido por el FMI en 2003-2004.

Una de las medidas más visibles afecta al combustible. Para eliminar las subvenciones a los productos petroleros y aumentar los ingresos públicos, el gobierno aplica una nueva política de precios. Entre enero y febrero de 2003, los precios de los combustibles aumentan aproximadamente 130%.

Para un campesinx, el combustible no es un gasto secundario. Hace falta combustible para transportar las cosechas hasta el mercado, hacer funcionar determinadas máquinas, bombear agua o simplemente desplazarse entre el pueblo, la explotación y los lugares de comercialización.

Cuando el combustible aumenta un 130 %, el coste de llevar una cosecha al mercado también aumenta. El campesinx debe entonces elegir entre vender más caro, arriesgándose a perder a sus clientes, o vender al mismo precio y asumir él mismo el aumento de los costes.

Crisis mundial de los precios de los alimentos de 2007-2008

Al abrir ampliamente su mercado a los productos alimentarios importados mientras su propia agricultura sigue enfrentándose a la falta de infraestructuras, crédito e inversiones, Haití aumenta progresivamente su dependencia del mercado internacional.

La situación se hace especialmente visible durante la crisis mundial de los precios de los alimentos de 2007-2008. Cuando los precios internacionales del arroz y de otros alimentos se disparan, Haití no puede recurrir simplemente a su propia producción para proteger a su población: décadas de políticas que han debilitado la producción campesina han dejado al país fuertemente dependiente de las importaciones.

Esta es la paradoja de la dependencia alimentaria: cuando los precios internacionales son bajos, las importaciones pueden parecer una opción barata y ventajosa. Pero cuando los precios se disparan, esa misma dependencia se convierte en una enorme vulnerabilidad y toda la población sufre las consecuencias. Esto convierte la dependencia alimentaria en una cuestión de soberanía alimentaria: quién produce los alimentos, quién controla los sistemas alimentarios y quién decide sobre la alimentación de los pueblos.

Para las organizaciones campesinas haitianas, las reformas del FMI de los años 1990 y las que le sucedieron plantean por tanto una pregunta fundamental: ¿de qué sirve una economía capaz de importar alimentos más baratos si destruye progresivamente las condiciones que permiten a lxs campesinxs producir esos mismos alimentos?

República Dominicana: ajuste económico y apertura de los mercados agrícolas

En el contexto actual del sector agropecuario, el país cuenta con un Plan Nacional de Agricultura Familiar (2019-2028), que busca articular políticas públicas para integrar a lxs pequeñxs productores rurales a la soberanía y seguridad alimentaria, promoviendo su inclusión mediante compras estatales y un reajuste de los canales de comercialización frente a la competencia de los mercados abiertos.

Sin embargo, la República Dominicana afronta un delicado ajuste en su sector agropecuario, marcado por la presión internacional para abrir los mercados locales de productos sensibles, como el arroz, en el marco del tratado DR-CAFTA (Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos); la postura oficial de defensa arancelaria; la caída de la mano de obra extranjera; y un repunte de las importaciones.

Asumiendo este contexto particular, presentamos un panorama histórico de estos ajustes económicos. A comienzos de los años 2000, el país atravesó una grave crisis bancaria y financiera. La deuda pública bruta pasó de 27 % del PIB (Producto Interno Bruto) en 2002 a 56,8 % en 2003. El gobierno llegó entonces a un programa con el FMI destinado a restablecer la estabilidad macroeconómica y reducir la deuda.

Para alcanzar este objetivo, el programa pedía al gobierno que se asegurara de que los ingresos del Estado fueran superiores a sus gastos, incluso antes de contabilizar el pago de los intereses de la deuda. Este superávit debía alcanzar progresivamente 3,5 % del PIB, aproximadamente el doble del nivel medio de los años 1990. Para conseguirlo, el gobierno debía reducir su déficit y limitar el gasto público.

En 2004, las medidas de ajuste representaban aproximadamente 2,5% del PIB: alrededor de 0,5 % del PIB provenía de medidas fiscales y 2% de reducciones del gasto público. Las medidas incluían, entre otras cosas, un aumento de determinados impuestos, un recargo del 2% sobre las importaciones y restricciones al gasto público.

Para comprender lo que esto significa para el mundo rural, hay que mirar más allá de las cifras macroeconómicas.

Menos margen para apoyar la agricultura

La frase “menos margen para apoyar la agricultura” en la República Dominicana resume una de las realidades macroeconómicas e internacionales más complejas que enfrenta el campo en 2026. Aunque el gobierno reporta cifras récord de producción en rubros básicos como el arroz y la yuca, el margen de maniobra del Estado para subsidiar, proteger y financiar directamente a lxs productores se ha estrechado debido a la combinación de presiones comerciales, fiscales y laborales. El margen de protección arancelaria que el país tenía para defender su producción local, especialmente el arroz, prácticamente ha desaparecido. Bajo el cronograma del acuerdo DR-CAFTA con Estados Unidos, los aranceles de importación llegaron a cero. Esto deja al gobierno con muy poco margen legal o comercial para bloquear importaciones más baratas o subsidiar directamente la producción nacional sin violar los acuerdos internacionales.

La agricultura dominicana enfrenta un momento decisivo por dos fenómenos paralelos, una crisis de mano de obra y el costo de tecnificación.

Cuando el Estado debe reducir sus gastos para restablecer sus finanzas, dispone de menos margen para financiar infraestructuras, servicios públicos y políticas de apoyo a la agricultura. Abrir los mercados a la competencia no tiene las mismas consecuencias para un pequeño productor cuando dispone de un Estado capaz de apoyarlo que cuando debe enfrentarse a esta competencia con pocos recursos públicos.

El libre comercio y la competencia con la agricultura estadounidense

El CAFTA-DR, el acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos, República Dominicana y los países de América Central, redujo progresivamente las protecciones arancelarias sobre numerosos productos agrícolas.

El arroz, los frijoles, el cerdo, las aves de corral, los productos lácteos y otros alimentos sensibles fueron integrados en mecanismos de contingentes arancelarios y de reducción progresiva de los derechos de aduana. El texto del acuerdo prevé, entre otras cosas, mecanismos de salvaguardia para determinados productos agrícolas, entre ellos el cerdo, los muslos de pollo, los frijoles y diferentes categorías de arroz.

Para lxs productores dominicanos, el problema es que no compiten en las mismas condiciones que las grandes explotaciones estadounidenses, que cuentan con un acceso mucho mayor al capital, las infraestructuras, la tecnología y los apoyos públicos.

La apertura del mercado puede por tanto crear una competencia que parece «libre» sobre el papel, pero que está lejos de darse en condiciones de igualdad.

Esta cuestión es particularmente importante porque la tierra ya está distribuida de manera muy desigual en República Dominicana. Según los datos del Banco Mundial [ 1], la mayoría de lxs agricultores son pequeñxs productores: el 72 % trabaja en explotaciones de menos de 3,13 hectáreas. Sin embargo, entre todos controlan solo el 28% de las tierras cultivadas. La agricultura representaba entonces alrededor del 11% del PIB y el 15% del empleo, con una producción concentrada principalmente en el arroz y la caña de azúcar.

En estas condiciones, pedir a lxs pequeñxs productores que sean simplemente «más competitivos» frente a las importaciones no es suficiente. No parten de la misma línea de salida.

El problema también es visible en la evolución del peso de la agricultura en la economía. Según los datos de la FAO [ 2], su contribución al PIB pasó de aproximadamente 11% en 1993 a 6% en 2013.

Cuando el Estado reduce el gasto: el caso de la electricidad

En el marco del programa del FMI, el gobierno debía reformar el sistema eléctrico y reducir los costes de las subvenciones. En 2004, la subvención a la electricidad representaba aproximadamente 0,9% del PIB. El programa preveía, entre otras cosas, una reforma de las tarifas y una reducción de las subvenciones que beneficiaban en mayor medida a lxs consumidores más acomodados.

Pero este ajuste termina afectando a lxs campesinxs, que necesitan electricidad para el riego, el bombeo de agua, el almacenamiento, la conservación de los alimentos, la transformación de los productos y las actividades económicas rurales.

Así, una política macroeconómica que parece afectar únicamente a las finanzas públicas puede tener efectos muy concretos sobre los sistemas alimentarios. Las infraestructuras públicas también son infraestructuras agrícolas.

Una agricultura atrapada entre deuda, competencia y falta de tierras

El caso dominicano muestra, por tanto, varios problemas que se refuerzan mutuamente. Por un lado, el país sale de una crisis financiera con un programa de austeridad y consolidación presupuestaria. Por otro, abre progresivamente su mercado agrícola a una competencia internacional mucho más fuerte. Al mismo tiempo, la mayoría de lxs agricultores trabaja en pequeñas superficies y una parte importante de las tierras sigue concentrada. El resultado no es simplemente una cuestión de «productividad». Es una cuestión de poder económico.

Y, sobre todo: ¿quién decide qué produce el país para alimentar a su población? Lo decide los grandes inversionistas extranjeros y esos que manejan los acuerdos de libre comercio. Estas preguntas están en el centro de la justicia social y de la soberanía alimentaria.

La paradoja del arroz dominicano

El arroz es también un ejemplo interesante en República Dominicana porque el país tomó decisiones diferentes a las de Haití.

Todavía hoy, el arroz sigue siendo una de las principales producciones agrícolas del país. Las autoridades dominicanas han mantenido programas de apoyo a la producción, especialmente el Programa de Pignoración, así como determinadas restricciones a las importaciones. Según los datos comerciales recientes, República Dominicana conserva así una producción nacional importante de arroz. Esto muestra que las políticas públicas pueden marcar una diferencia.

En 2024, el país importó, no obstante, aproximadamente 192.352 toneladas de arroz, por un valor de 172,4 millones de dólares. Estados Unidos representaba por sí solo aproximadamente 55.104 toneladas de estas importaciones.

El arroz sigue siendo, por tanto, un sector en el que se enfrentan dos visiones: la de un mercado más abierto a las importaciones y la de una política destinada a mantener una producción nacional capaz de alimentar a la población.

Para los movimientos campesinos, el debate va mucho más allá de la cuestión del precio. Se trata de saber si el país quiere conservar la capacidad productiva de sus campesinxs.

¿Qué nos dicen Haití y República Dominicana?

Estos dos países no cuentan exactamente la misma historia. Pero su comparación permite comprender algo esencial. Las políticas de las instituciones financieras internacionales no deben analizarse únicamente a partir de sus objetivos declarados: estabilidad económica, reducción de la deuda, crecimiento económico, eficiencia de los mercados o reducción de los precios. También hay que mirar qué les ocurre a las personas que producen los alimentos.

En Haití, la liberalización del mercado del arroz contribuyó a reducir los precios para los consumidores al mismo tiempo que hizo retroceder la producción nacional: aproximadamente 180.000 toneladas de arroz cáscara en 1986-89 frente a 105.000 toneladas en 1997-99, mientras las importaciones ocupaban un lugar creciente en la alimentación del país.

En República Dominicana, el ajuste presupuestario que tuvo lugar después de la crisis bancaria de 2003 se combinó con una creciente apertura comercial. En 2004, el programa de ajuste representaba aproximadamente 2,5% del PIB, de los cuales 2% correspondía a reducciones del gasto público, mientras el país preparaba su integración al CAFTA-DR.

En ambos casos, lxs pequeñxs productores se enfrentan a una cuestión central: ¿cómo seguir siendo campesinx cuando las políticas económicas privilegian la competencia internacional por encima de la protección y el desarrollo de los sistemas alimentarios locales?

Notas:

1 Banco Mundial, Agricultural Risk Management / Agricultural Risk Management Project – Dominican Republic, Washington, D.C. https://documents.worldbank.org/curated/en/842071468010837254/pdf/756510ESW0P1170bean0Insurance0Final.pdf?utm

2 FAO, «Perfil agrícola de República Dominicana» https://www.fao.org/4/i0930e/i0930e00.pdf

Fuente: La Vía Campesina